La regulación de mando y control (CAC) se utiliza habitualmente en la literatura académica y en otros ámbitos. En este artículo se analiza la relación entre la CAC y la política ambiental, un ámbito que demuestra la aplicación de este tipo de regulación. Sin embargo, la CAC no se limita al sector ambiental y abarca una variedad de campos diferentes.
La regulación de mando y control (CAC) puede definirse como “la regulación directa de una industria o actividad mediante una legislación que establece lo que está permitido y lo que es ilegal”. [1] Este enfoque difiere de otras técnicas regulatorias, por ejemplo, el uso de incentivos económicos , que con frecuencia incluye el uso de impuestos y subsidios como incentivos para el cumplimiento. [2] El “mando” es la presentación de estándares/objetivos de calidad por parte de una autoridad gubernamental que deben cumplirse. La parte de “control” significa las sanciones negativas que pueden resultar del incumplimiento, por ejemplo, el procesamiento. [2] [3]
El CAC abarca una variedad de métodos. Influye en el comportamiento a través de leyes, incentivos, amenazas, contratos y acuerdos. En el CAC, existe una percepción de un problema y se desarrolla y posteriormente se implementa la solución para controlarlo. [4]
En el caso de la política y la regulación ambiental, el enfoque CAC se basa en gran medida en el uso de normas para garantizar las mejoras en la calidad del medio ambiente. El enfoque CAC utiliza tres tipos principales de normas: normas ambientales, normas de emisiones y normas tecnológicas. Aunque estas normas se pueden utilizar de forma individual, también es posible utilizarlas en combinación. De hecho, en la mayoría de los programas de control de la contaminación, se da el caso de que se implementa una combinación de normas. [5]
Aunque la política ambiental tiene una larga historia, en la década de 1970 se produjo una proliferación de políticas en esta área que continúa hasta hoy. El enfoque de CAC dominó la política en las naciones industriales durante esta década porque el enfoque general se centró en las políticas correctivas en lugar de técnicas de prevención más integrales. [6] Si bien muchos ven el CAC como algo negativo, el control regulatorio directo todavía se utiliza en la política ambiental de muchos países. [6]
Para lograr sus objetivos, la regulación directa debe garantizar el mayor nivel posible de cumplimiento, lo que se puede lograr mediante una implementación y aplicación adecuadas. El incumplimiento de la regulación de la CAC presenta un serio desafío a su eficacia [3] . La forma en que se aplica la CAC difiere entre países. Por ejemplo, en los EE. UU., algunos reguladores encargados de implementar técnicas de la CAC tienen poderes de elaboración de normas, mientras que en el Reino Unido, las normas regulatorias son establecidas más comúnmente por departamentos gubernamentales, lo que se logra mediante legislación primaria y secundaria que luego es exigida por burocracias regulatorias [2] . La regulación también difiere dentro de los países; en el Reino Unido, el sistema actual de sanciones regulatorias posee variaciones entre los poderes y las prácticas de los reguladores [7] . La aplicación de la CAC a menudo implica el uso de sanciones uniformes, lo que puede dar como resultado que las pequeñas empresas sientan las cargas de la regulación más severamente que las empresas de mayor tamaño [7] .
El enfoque de la CAC en las políticas se utiliza por varias razones. Se ha propuesto que al imponer normas fijas con fuerza de ley, la CAC puede responder más rápidamente a las actividades que no se ajustan a las normas establecidas. [2] También tiene beneficios políticos, ya que se percibe que el regulador (a menudo el gobierno) actúa con rapidez y decisión. [2]
No se trata de una forma de regulación exenta de problemas; en particular, en los años 1980, la CAC fue objeto de críticas generalizadas. Un buen número de críticos tienden a favorecer las estrategias basadas en el mercado y a menudo dudan de los méritos de los enfoques regulatorios gubernamentales [2].
Algunas cuestiones destacadas incluyen: [2]
Los críticos de la CAC suelen señalar la regulación basada en incentivos como una alternativa, utilizando términos como regulación inteligente, regulación basada en la gestión, regulación responsiva y metarregulación. Los posibles beneficios de este enfoque pueden incluir costos de administración más baratos y una reducción en el riesgo de captura regulatoria . Sin embargo, la opinión de que la regulación basada en incentivos es radicalmente diferente de la CAC ha sido examinada. [8] Las ventajas pueden ser exageradas, a menudo es necesario un sistema complejo de reglas para permitir un sistema efectivo, esto puede hacer que muchos esquemas basados en incentivos parezcan replicar algunas de las características de la CAC. La inspección y la aplicación también pueden ser esenciales para prevenir la evasión de responsabilidad, asemejándose nuevamente a la CAC y posiblemente eliminando los beneficios postulados en términos de costo. [2] Si bien las prácticas pueden cambiarse a un nivel superficial mediante el uso de la CAC, es posible que no pueda lograr los cambios de comportamiento necesarios para prácticas ambientales más sostenibles. [9] Hay algunos comentaristas sobre el tema que prefieren usar "instrumento regulatorio directo" en lugar de instrumento de "comando y control" debido a las connotaciones negativas que rodean el término. [10]
Gran parte de la literatura sobre instrumentos regulatorios considera la eficiencia en términos de costos monetarios. Muchos críticos han calificado al CAC de "ineficiente" por ser un sistema que gasta recursos pero genera pocos ingresos. [11] Se percibe que el costo de cumplimiento es alto, lo que puede resultar en costos más altos que las sanciones por incumplimiento. Un resumen de 10 estudios demostró diferencias significativas en el costo entre el CAC y las alternativas de menor costo. [12] Los datos empíricos sugieren que las regulaciones del CAC, especialmente los subsidios gubernamentales en la agricultura, [13] a menudo alimentan el daño ambiental , la deforestación y la sobrepesca en particular. [14] [15]
Algunos han pasado a defender ciertos aspectos de un enfoque CAC, argumentando en contra de la creencia generalizada de que estos regímenes son inherentemente ineficientes. [16] Los incentivos económicos se mencionan con frecuencia como un enfoque considerablemente más eficiente para la regulación. Los incentivos más comúnmente utilizados en este método están relacionados con los impuestos. Los costos administrativos de la recaudación de impuestos pueden ser subestimados. Se ha acusado a los defensores de los incentivos de hacer suposiciones simplificadoras y de no tener plenamente en cuenta los costos de administración de los sistemas tributarios. [16] [17] En algunas circunstancias, la regulación CAC puede terminar siendo una opción menos costosa. Si bien los instrumentos económicos pueden actuar para reducir los costos de cumplimiento, en ciertos casos sus costos totales pueden ser en realidad más altos. Esto puede deberse al alto nivel de monitoreo que se requiere para que un método incentivado sea viable y exitoso. [16]
El uso del Comando y Control en la regulación implica que el gobierno u organismo similar “ordene” la reducción de los niveles de contaminación (por ejemplo, estableciendo niveles de emisiones) y “controle” la manera en que se logra (por ejemplo, instalando tecnologías de control de la contaminación). Se ha argumentado que el CAC tiene el potencial de ser eficaz en determinadas condiciones. A menudo, su eficacia puede determinarse en función de si el problema tiene una fuente difusa o puntual. Un enfoque CAC es relativamente compatible con las fuentes puntuales y la regulación de estas a menudo puede lograr el éxito. Por otro lado, el CAC lucha por abordar adecuadamente los problemas que tienen una fuente difusa , no puntual. [18] Evans [19] se basa en el siguiente ejemplo: “es relativamente fácil regular las emisiones de 10 grandes centrales eléctricas que queman carbón en un solo país, pero mucho menos fácil monitorear las emisiones causadas por millones de automovilistas o las descargas de efluentes de decenas de miles de granjas en todo el mundo”.
En la política ambiental , la CAC se caracteriza por tres tipos diferentes de normas, cuyo uso está determinado por diversos factores, entre ellos la naturaleza del problema ambiental y las capacidades administrativas del órgano rector: [17]
Se ha sugerido que si el cumplimiento alcanza niveles apropiados, puede haber un buen grado de certeza de los resultados ambientales. [20] La regulación CAC tiene el potencial de conducir a una resolución más rápida de ciertos objetivos de política ambiental. [2] También puede proporcionar claridad a quienes están sujetos a la regulación. Puede haber una comprensión más clara de lo que se requiere y cómo cumplir esos requisitos. [9] Se ha argumentado que el uso del enfoque CAC para resolver problemas ambientales puede resultar en consecuencias inesperadas si la aplicación se lleva a cabo de manera acrítica. [4] Gran parte de la política ambiental hasta la fecha se ha asociado con el término Incrementalismo disjunto. Este término fue acuñado por Lindblom [21] y describe los cambios pequeños y a menudo no planificados que han ocurrido en el campo de la regulación ambiental. Estos cambios en la regulación a menudo abordan problemas de pequeña escala con leyes adaptadas al área particular de preocupación. Este enfoque es criticado sobre la base de que no tiene en cuenta las causas más amplias de los problemas ambientales.
El Protocolo de Montreal de 1987 se cita comúnmente como un ejemplo de éxito del CAC a nivel internacional. El objetivo del acuerdo era limitar la liberación de clorofluorocarbonos a la atmósfera y, posteriormente, detener el agotamiento del ozono (O3) en la estratosfera.
Hubo una serie de factores que contribuyeron al éxito de Montreal, entre ellos: [22] [23]
Definir este acuerdo como un enfoque CAC es un poco problemático, ya que el acuerdo no instruye directamente a los estados sobre cómo cumplir sus objetivos. Sin embargo, el objetivo del Protocolo de Montreal ha sido eliminar la fuente de emisiones de CFC, por lo que la única manera realmente factible para que un estado lo logre sería mediante una prohibición de sustancias relacionadas con el agotamiento del ozono. Algunos consideran que Montreal es un "caso especial" de un enfoque CAC exitoso. [19]
El modelo tradicional de mando y control solía incluir áreas de preocupación ambiental que eran abordadas por los gobiernos nacionales. En las últimas décadas, los problemas ambientales transfronterizos han cobrado mayor importancia. Este cambio ha puesto de manifiesto muchas de las limitaciones de un enfoque de mando y control cuando se aplica a un ámbito más amplio y complejo. [19] El cambio climático se utiliza a menudo para ejemplificar las deficiencias percibidas de este enfoque regulatorio. El cambio climático es un buen ejemplo de una preocupación que es compleja, llena de incertidumbres y difícil de entender para muchas personas. [24] Esto puede ayudar a explicar la aparente incompatibilidad del cambio climático y un enfoque de CAC. Mitigar el cambio climático requiere una acción de naturaleza mucho más proactiva que la que pueden ofrecer los modelos tradicionales de CAC. Una razón para la falta de compatibilidad con muchos acuerdos ambientales internacionales es la forma en que se organiza la comunidad internacional. El derecho internacional no se puede aplicar de la misma manera que el derecho a nivel nacional. [25] El enfoque de CAC se basa en gran medida en prohibir ciertas actividades y luego hacer cumplir la prohibición mediante sanciones, lo que hace que sea problemático ampliarlo a nivel internacional. Sin un organismo de cumplimiento internacional fuerte, es poco probable que la CAC sea una herramienta eficaz para abordar la mayoría de las cuestiones ambientales transfronterizas, incluido el cambio climático. [24]
La naturaleza internacional de muchas cuestiones ambientales contemporáneas dificulta la aplicación de enfoques regulatorios basados en la CAC. Desde la década de 1970, el entusiasmo por la implementación de incentivos económicos para la regulación ha ido en aumento. Esto se debe, en parte, al desencanto con el mando y control. [26] El alejamiento de la CAC no parece estar desacelerándose; la mayor participación de una variedad de actores puede ser la respuesta. El papel de las ONG ambientales en la formulación de políticas ha cambiado drásticamente en las últimas décadas. Su número y la influencia que ejercen sobre los gobiernos nacionales y las negociaciones a nivel internacional ha aumentado. [27] La participación de las ONG ha ayudado al desarrollo de políticas internacionales de diversas maneras. Gran parte de las políticas ambientales se han visto influidas por la investigación recopilada por estas organizaciones. También actúan como denunciantes, informando a los reguladores sobre el progreso y el cumplimiento. Una combinación de diferentes enfoques, que involucre a una variedad de actores y tipos de regulación puede ser la mejor respuesta. Sin embargo, es probable que muchos gobiernos persistan con la CAC debido a los beneficios políticos y al hecho de que no siempre es tan inflexible e ineficiente como muchos economistas sugerirían. [27]