Como subcampo de la economía pública , el federalismo fiscal se ocupa de "comprender qué funciones e instrumentos se centralizan mejor y cuáles se ubican mejor en la esfera de los niveles descentralizados de gobierno" (Oates, 1999). En otras palabras, es el estudio de cómo se asignan las competencias (del lado del gasto) y los instrumentos fiscales (del lado de los ingresos) entre los diferentes niveles (verticales) de la administración. Una parte importante de su objeto de estudio es el sistema de pagos de transferencia o subvenciones mediante el cual un gobierno central comparte sus ingresos con niveles inferiores de gobierno.
Los gobiernos federales utilizan este poder para hacer cumplir las normas y estándares nacionales. Existen dos tipos principales de transferencias: condicionales e incondicionales. Una transferencia condicional de un organismo federal a una provincia u otro territorio implica un conjunto determinado de condiciones. Si el nivel inferior de gobierno va a recibir este tipo de transferencia, debe aceptar las instrucciones de gasto del gobierno federal. Un ejemplo de esto sería la Transferencia de Salud de Canadá . Una subvención incondicional es generalmente una transferencia de efectivo o de puntos impositivos, sin instrucciones de gasto. Un ejemplo de esto sería una transferencia de compensación federal .
En 2017, el gobernador del estado de Rivers en Nigeria, Ezenwo Nyesom Wike, dijo que cree que el verdadero federalismo fiscal "fortalecerá la economía de su país, ya que todas las secciones se desarrollarán en función de sus ventajas comparativas". [1] Surgen estas preguntas: (a) ¿en qué se diferencian los países federales y no federales con respecto al "federalismo fiscal" o la "descentralización fiscal"? y (b) ¿cómo se relacionan el federalismo fiscal y la descentralización fiscal (son similares o diferentes)?
Los conceptos de federalismo fiscal están relacionados con las relaciones fiscales verticales y horizontales. Las nociones relacionadas con las relaciones fiscales horizontales están relacionadas con los desequilibrios regionales y la competencia horizontal. De manera similar, las nociones relacionadas con las relaciones fiscales están relacionadas con la asimetría fiscal vertical (VFA) [2] entre los dos niveles superiores de gobierno, es decir, el centro y los estados/provincias. Si bien el concepto de desequilibrio fiscal horizontal es relativamente poco controvertido (como se explicó anteriormente), existe un intenso debate en torno a los conceptos de desequilibrio fiscal vertical y brecha fiscal vertical (véase Boadway 2002 [3] Bird 2003 [4] ).
Muchos expertos en políticas públicas prefieren el concepto de “asimetría fiscal vertical” —acuñado y conceptualizado por Sharma (2011) [5] — a su alternativa de “desequilibrio fiscal vertical” porque el primero es relativamente neutral [6] [7] y pone de relieve la inviabilidad de un equilibrio o una simetría que pretenda eliminar cualquier tipo de asimetría fiscal vertical. [8] El VFA reconoce los desafíos inherentes a la consecución de un equilibrio o una simetría perfectos en las relaciones fiscales entre los diferentes niveles de gobierno. Este concepto reconoce que un cierto grado de asimetría es un aspecto inevitable y realista del federalismo fiscal.
El término VFI suele tener una connotación negativa. [3] Sugiere una desviación de un estado ideal de equilibrio fiscal, que podría no ser alcanzable en la práctica o incluso deseable en un sistema federal. Por lo tanto, el uso de VFA evita estas implicaciones y se centra más en los aspectos pragmáticos del federalismo fiscal. Además, se cree que la terminología de VFA apoya implícitamente la devolución de fondos a los gobiernos subnacionales. [9] Por otro lado, el término VFI a veces se interpreta como una oposición a las transferencias intergubernamentales. Por lo tanto, el concepto de VFA ofrece un marco más matizado para comprender la dinámica del federalismo fiscal. [10]
Las distintas actividades del gobierno se llevan a cabo en diferentes niveles. Para entender la asignación de responsabilidades a los diferentes niveles del estado, puede ser beneficioso definir si es más útil tratar los problemas a nivel local o federal. Los bienes públicos en general son bienes que no son excluibles ni rivales. Por esa razón, generalmente son proporcionados por el gobierno. Para algunos tipos de bienes, los beneficios se acumulan para los residentes de un área o comunidad en particular. Estos se denominan bienes públicos locales. Ejemplos de ellos son los semáforos o la protección contra incendios. En cambio, para los bienes públicos nacionales, existe una presunción de provisión federal, porque sus beneficios se acumulan para todos en la nación. Un ejemplo es la defensa nacional. También hay algunos bienes públicos, de los que se benefician personas que viven en todo el mundo. Estos se denominan bienes públicos internacionales, por ejemplo, el medio ambiente global. [11]
Para que la oferta de bienes públicos sea eficiente, los bienes públicos nacionales deben suministrarse a nivel nacional, los bienes públicos locales a nivel local, etc. Si la provisión de bienes públicos nacionales se deja en manos de las comunidades locales, se produciría un problema de oportunismo y podría producirse una oferta insuficiente de esos bienes. De manera similar, es probable que se produzca una oferta insuficiente de bienes públicos internacionales si son suministrados por los gobiernos nacionales. [12] Sin embargo, no existe ningún nivel superior de gobierno, que esté por encima de los gobiernos nacionales, al que se le confiera la responsabilidad de resolver los problemas de externalidades globales. La aproximación más cercana a un gobierno global es probablemente la Asamblea General de las Naciones Unidas. [13]
Por otra parte, es beneficioso que los bienes públicos locales sean provistos por los gobiernos locales y no por los nacionales. Charles Tiebout, de la Universidad de Washington, sostuvo que la competencia entre comunidades asegura la eficiencia en el suministro de bienes públicos locales, al igual que lo hace una competencia entre sujetos privados en el suministro de bienes privados. [14] [15] La competencia entre comunidades surge naturalmente, porque si a los ciudadanos de la comunidad no les gusta cómo se les proporcionan los bienes públicos, pueden mudarse a la otra comunidad, donde piensan que la provisión de bienes públicos es mejor. Mudarse de una ciudad a otra es naturalmente mucho más fácil que mudarse a un país diferente. Este argumento se llama hipótesis de Tiebout . [16]
La provisión de bienes públicos locales por parte de los gobiernos locales no siempre es óptima y, en ocasiones, puede ser necesaria la intervención federal. La cuestión de qué actividades deben llevarse a cabo en qué nivel de gobierno se denomina federalismo fiscal óptimo. [17] Las razones por las que el gobierno federal podría intervenir en la provisión de bienes públicos locales incluyen fallas del mercado y redistribución. Las fallas del mercado ocurren porque las acciones de una comunidad tienen efectos sobre las demás (externalidades) y, de manera similar a lo que ocurre en el mercado de bienes privados, la competencia no es perfecta, porque siempre hay un número limitado de comunidades. El problema de la redistribución es que, con la libre migración y la competencia local, las comunidades no redistribuirán el ingreso (a individuos o entre comunidades) o, como mucho, la redistribución será limitada. Por esta razón, la redistribución la realizan los niveles superiores de gobierno. [18]
El gobierno federal redistribuye los ingresos a los niveles inferiores de gobierno mediante herramientas llamadas subvenciones. Esto se debe a varias razones. Los gobiernos locales suelen tener mejor información sobre las preferencias de la población local y los costos. Otra razón es que el gobierno federal puede intentar ofrecer a los estados y localidades incentivos para realizar gastos adicionales, que beneficiarán también a las comunidades vecinas o a todo el país.
La composición de las subvenciones federales en los Estados Unidos ha cambiado significativamente en los últimos 50 años. Hoy en día, las subvenciones federales para programas de salud representan el 65 por ciento del monto total de dinero distribuido mediante subvenciones federales, en comparación con menos del 20 por ciento en 1980. [19]
Existen dos tipos principales de subvenciones federales. Una subvención de contrapartida es una subvención que vincula la cantidad de fondos proporcionados por el nivel superior de gobierno a la comunidad local con la cantidad de gasto de la comunidad local. El estado local determina el nivel de gasto y el gobierno federal paga una cierta parte de la cantidad. Por ejemplo, una subvención de contrapartida uno por uno para un propósito específico proporcionaría $1 de financiación de un nivel superior por cada $1 pagado por un nivel inferior. En comparación, cuando el gobierno proporciona una subvención en bloque, se da la cantidad de dinero pagado por el gobierno y cada costo por encima de esta cifra es pagado por el gobierno de nivel local. Las subvenciones en bloque también pueden proporcionarse vinculadas a un uso específico. Una subvención de una cantidad fija con el mandato de que el dinero se gaste solo en un propósito específico se llama subvención en bloque condicional. [20] En general, las subvenciones que están restringidas a una forma particular de uso se denominan subvenciones categóricas. [19]
Las subvenciones de contrapartida son más eficaces para fomentar el gasto con un fin específico, ya que reducen efectivamente el precio de determinados bienes públicos locales. Este cambio desplaza la restricción presupuestaria hacia el exterior. Como resultado del efecto tanto de los ingresos como del efecto de sustitución, el gasto en esos bienes aumenta. Las subvenciones de contrapartida tienen un efecto distorsionador, lo que significa que el mismo nivel de utilidad que proporcionan estas subvenciones se puede lograr a un menor coste con subvenciones en bloque. Cuando a una comunidad se le ofrece una subvención en bloque incondicional, una transferencia de suma global desplaza la restricción presupuestaria hacia el exterior. Las subvenciones en bloque condicionales tienen efectos muy parecidos a los de una subvención en bloque: no importa si se concede o no, ni para qué se debe utilizar el dinero adicional, siempre que la cantidad de dinero proporcionada sea inferior al gasto total deseado. Esto significa que el efecto de una subvención en bloque condicional será diferente del de una subvención en bloque incondicional sólo si la comunidad local financiada hubiera gastado menos que la cantidad de la subvención sin el mandato sobre cómo debe gastarse. Sin embargo, esta teoría, que dice que no importa si hay una condición o no, puede no ser siempre cierta. Algunas evidencias empíricas indican la presencia de un llamado " efecto papel matamoscas ", que dice que la subvención conduce a un gasto significativamente mayor en los bienes públicos locales deseados. [21] [22]
La relación entre los órganos de gobierno central y subcentral tiene un profundo efecto en la eficiencia y equidad dentro del gobierno y en la estabilidad macroeconómica del país. El papel de la Red de la OCDE sobre Relaciones Fiscales entre Niveles de Gobierno, parte de su Centro de Política y Administración Tributaria , es proporcionar datos y análisis sobre estas relaciones entre organizaciones en diferentes niveles de gobierno. [23]