Una declaración de firma es un pronunciamiento escrito emitido por el Presidente de los Estados Unidos al momento de firmar un proyecto de ley para convertirlo en ley . Por lo general, se publican en la Compilación de documentos presidenciales del Registro Federal y en el United States Code Congressional and Administrative News (USCCAN). Las declaraciones ofrecen la opinión del presidente sobre la ley o las leyes creadas por el proyecto de ley.
Hay dos tipos de declaraciones firmadas. Un tipo, que no es controvertido, consiste únicamente en retórica o comentarios políticos, como elogiar lo que hace el proyecto de ley y agradecer al Congreso por aprobarlo. El otro tipo, que ha suscitado una gran controversia, es más técnico o legalista y consiste en las interpretaciones del presidente sobre el significado de las disposiciones del proyecto de ley, incluidas las afirmaciones de que una o más secciones son inconstitucionales. El último tipo suele equivaler a una afirmación de que las restricciones legales recién creadas para el poder ejecutivo o el presidente no son vinculantes y no es necesario aplicarlas ni obedecerlas tal como están escritas.
Durante la administración del presidente George W. Bush , hubo una controversia sobre el uso por parte del presidente de declaraciones firmadas para desafiar numerosas secciones de proyectos de ley como restricciones inconstitucionales al poder ejecutivo; Bush utilizó el dispositivo tanto para plantear desafíos a más disposiciones que todos los presidentes anteriores juntos, como para promover una concepción inusualmente amplia del poder presidencial. Sin embargo, la administración Bush no inventó la práctica: presidentes anteriores también habían usado declaraciones firmadas de esa manera desde la administración Reagan, y la administración sucesora de Obama [1] también continuó la práctica. En agosto de 2006, la cámara de delegados de la Asociación Estadounidense de Abogados adoptó la conclusión de un grupo de trabajo de que los presidentes deberían dejar de usar declaraciones firmadas para modificar el significado de leyes debidamente promulgadas porque la práctica sirve para "socavar el estado de derecho y nuestro sistema constitucional de separación de poderes ". [2]
Un estudio publicado por el entonces fiscal general adjunto Walter Dellinger (1993-1996) agrupó las declaraciones firmadas en tres categorías: [3]
En el uso reciente, la frase "declaración de firma" se ha referido principalmente a declaraciones de un presidente declarando que ciertos estatutos nuevos que ha convertido en ley son inconstitucionales y por lo tanto no necesitan ser aplicados ni obedecidos, y ordenando, explícita o implícitamente, a los departamentos y agencias del poder ejecutivo que interpreten los nuevos estatutos de la misma manera.
Los críticos, incluida la Asociación Americana de Abogados, han sostenido que esta práctica equivale a un veto puntual porque permite a un presidente aceptar las partes de un proyecto de ley que le gustan mientras rechaza otras partes que los legisladores agruparon con esas partes, excepto que no le da al Congreso la capacidad de votar para anular un veto. (La Corte Suprema ha sostenido que los vetos puntuales son inconstitucionales en un caso de 1998, Clinton v. City of New York . [4] ) Los partidarios de las declaraciones firmadas han sostenido que la práctica es necesaria como una cuestión de realidad política porque el Congreso frecuentemente aprueba grandes proyectos de ley que cubren muchos temas y pueden tener pequeños defectos, y que paralizaría al gobierno si un presidente vetara dicha legislación por los pequeños defectos.
Existe una controversia sobre cómo contabilizar el uso de declaraciones firmadas por parte de un ejecutivo . [5]
Una de las complejidades se centra en lo que se considera una declaración firmada pertinente . Un recuento del número total de declaraciones firmadas por un presidente en particular que incluían mensajes puramente retóricos y políticos sobre la legislación daría como resultado una cifra engañosa a los efectos de un debate sobre las declaraciones firmadas que plantean desafíos constitucionales a secciones de los proyectos de ley que se están promulgando.
Otra complejidad se centra en si lo que importa es el número de proyectos de ley a los que se ha adjuntado una declaración de firma o el número de impugnaciones a secciones recién creadas del código estatutario. Por ejemplo, el Congreso podría aprobar tres proyectos de ley breves sobre temas discretos, cada uno de ellos firmado por un presidente pero impugnado con tres declaraciones de firma diferentes. O el Congreso podría agrupar el mismo lenguaje legislativo en un solo proyecto de ley con tres secciones, sobre las cuales un presidente podría emitir una declaración de firma que hiciera tres impugnaciones discretas. En cuanto a la sustancia jurídica, el resultado es el mismo (tres impugnaciones a nuevas secciones de la ley), pero estas últimas podrían medirse como uno o tres actos presidenciales.
Un informe del Servicio de Investigación del Congreso publicado el 17 de septiembre de 2007 [6] comparó el número total de declaraciones firmadas por presidentes que planteaban alguna objeción constitucional a al menos una parte de un proyecto de ley (independientemente de cuántas secciones del proyecto de ley se señalaran) con el número total de declaraciones emitidas por presidentes, incluidas aquellas que eran mensajes puramente retóricos o políticos. Con esa métrica, se llegaron a las siguientes conclusiones:
El presidente Reagan emitió 250 declaraciones firmadas, 86 de las cuales (34%) contenían disposiciones que objetaban una o más de las disposiciones legales promulgadas. El presidente George H. W. Bush continuó con esta práctica, emitiendo 228 declaraciones firmadas, 107 de las cuales (47%) planteaban objeciones. La concepción del poder presidencial del presidente [Bill] Clinton resultó ser en gran medida consonante con la de las dos administraciones anteriores. A su vez, el presidente Clinton hizo un uso agresivo de la declaración firmada, emitiendo 381 declaraciones, 70 de las cuales (18%) planteaban objeciones constitucionales o legales. El presidente George W. Bush ha continuado con esta práctica, emitiendo 152 declaraciones firmadas, 118 de las cuales (78%) contienen algún tipo de desafío u objeción. [6]
En marzo de 2009, The New York Times citó una métrica diferente. Ignoró las declaraciones puramente retóricas o de carácter político, y contabilizó la cantidad de impugnaciones a secciones de proyectos de ley a las que los presidentes formularon objeciones constitucionales, independientemente de cuántos proyectos de ley y declaraciones acompañantes estuvieran involucrados. Con esa métrica, el periódico refirió los siguientes hallazgos:
El señor [George W.] Bush... rompió todos los récords al utilizar declaraciones firmadas para impugnar alrededor de 1.200 secciones de proyectos de ley durante sus ocho años en el cargo, aproximadamente el doble de la cantidad impugnada por todos los presidentes anteriores juntos, según datos compilados por Christopher Kelley, profesor de ciencias políticas en la Universidad de Miami en Ohio. [7]
Ninguna disposición de la Constitución de los Estados Unidos , de los estatutos federales o de los principios del common law permite o prohíbe explícitamente la firma de declaraciones. Sin embargo, tampoco hay ninguna parte de la Constitución que otorgue valor legal a las declaraciones firmadas. El Artículo I , Sección 7 (en la Cláusula de Presentación ) faculta al presidente a vetar una ley en su totalidad, a firmarla o a no hacer nada. El Artículo II , Sección 3 requiere que el ejecutivo "se ocupe de que las leyes se ejecuten fielmente". La Constitución no autoriza al presidente a seleccionar qué partes de las leyes del Congreso válidamente promulgadas va a obedecer y ejecutar, y cuáles no. La complejidad es que si una sección del código de los Estados Unidos no es constitucional, entonces, por definición, no fue promulgada válidamente. Una parte del debate, entonces, es si es apropiado que un presidente en particular firme una sección estatutaria que consideró en ese momento inválida, al tiempo que declara que no la considerará vinculante, en lugar de vetar el proyecto de ley completo y enviarlo de vuelta al Congreso.
Las declaraciones firmadas no parecen tener fuerza legal fuera del poder ejecutivo por sí mismas, aunque todas son publicadas por el Registro Federal . En la práctica, aquellas que anuncian las interpretaciones de un presidente de estatutos recientemente promulgados (u objeciones constitucionales a estos) equivalen, implícita o explícitamente, a instrucciones a funcionarios gubernamentales subordinados para que interpreten las nuevas leyes de la misma manera. Existe una controversia sobre si deben considerarse parte de la historia legislativa .
Las declaraciones firmadas por el presidente tienen una fuerza particular en las agencias ejecutivas federales, ya que estas agencias suelen ser responsables de la administración y la aplicación de las leyes federales. Un artículo de 2007 en la Administrative Law Review señaló que el uso de declaraciones firmadas por parte de algunas agencias federales puede no resistir los desafíos legales en virtud de los estándares de derecho consuetudinario de deferencia judicial a la acción de la agencia. [8]
La Corte Suprema no ha abordado directamente los límites de las declaraciones firmadas. Se considera generalmente que Marbury v. Madison (1803) y sus sucesores establecieron la revisión judicial como un poder de la Corte, en lugar del Ejecutivo. Chevron USA, Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. , 467 US 837 (1984), estableció la deferencia de la corte a las interpretaciones ejecutivas de una ley "si el Congreso no se ha pronunciado directamente sobre la cuestión precisa en cuestión" y si la interpretación es razonable. Esto se aplica únicamente a las agencias ejecutivas; el propio Presidente no tiene derecho a la deferencia de Chevron. En la medida en que una declaración firmada anularía parte o la totalidad de una ley, la Corte puede haber abordado el asunto en Clinton v. City of New York (1998), que invalidó el veto de partidas individuales porque violaba el bicameralismo y la presentación .
El primer presidente en emitir una declaración firmada fue James Monroe . [9] Hasta la década de 1980, con algunas excepciones, las declaraciones firmadas eran generalmente proclamaciones triunfales, retóricas o políticas y en su mayoría no anunciadas. Hasta que Ronald Reagan se convirtió en presidente, solo se habían emitido 75 declaraciones; Reagan y sus sucesores George HW Bush y Bill Clinton produjeron 247 declaraciones firmadas entre los tres. [10] A fines de 2004, George W. Bush había emitido 108 declaraciones firmadas que contenían 505 impugnaciones constitucionales. [10] Al 30 de enero de 2008, había firmado 157 declaraciones firmadas que impugnaban más de 1100 disposiciones de la ley federal. [11]
El auge del uso de declaraciones firmadas durante la administración Reagan coincide con la redacción por Samuel Alito –en aquel entonces abogado de la Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia– de un memorando en 1986 en el que defendía las “declaraciones firmadas interpretativas” como herramienta para “aumentar el poder del Ejecutivo para dar forma a la ley”. Alito propuso añadir declaraciones firmadas a un “número razonable de proyectos de ley” como proyecto piloto, pero advirtió que “es probable que el Congreso resienta el hecho de que el Presidente tenga la última palabra en cuestiones de interpretación”. [12]
Un memorando del 3 de noviembre de 1993 del abogado de la Casa Blanca, Bernard Nussbaum, explicó el uso de declaraciones firmadas para objetar una legislación potencialmente inconstitucional:
Si el Presidente puede negarse debidamente a hacer cumplir una ley, al menos cuando ésta invade inconstitucionalmente sus poderes, se puede inferir que puede anunciar debidamente al Congreso y al público que no hará cumplir una disposición de una ley que está firmando. Si es así, una declaración firmada que cuestione lo que el Presidente determine que es una invasión inconstitucional de sus poderes, o que anuncie la falta de voluntad del Presidente de hacer cumplir (o su voluntad de litigar) tal disposición, puede ser un ejercicio válido y razonable de la autoridad presidencial. [3]
Este mismo memorando del Departamento de Justicia observó que el uso de declaraciones firmadas por el presidente para crear antecedentes legislativos para uso de los tribunales era poco común antes de las presidencias de Reagan y Bush. En 1986, el Fiscal General Edwin Meese firmó un acuerdo con la West Publishing Company para que las declaraciones firmadas por el presidente se publicaran por primera vez en el US Code Congressional and Administrative News, la colección estándar de antecedentes legislativos.
El 24 de julio de 2006, el Grupo de Trabajo sobre Declaraciones Presidenciales Firmadas y la Doctrina de Separación de Poderes de la Asociación Estadounidense de Abogados , designado por el presidente de la ABA, Michael S. Greco , publicó un informe ampliamente publicitado en el que condenaba algunos usos de las declaraciones firmadas. El informe y las recomendaciones del grupo de trabajo fueron aprobados por unanimidad por los delegados de la ABA en su reunión de agosto de 2006. [2]
El panel de expertos bipartidista e independiente estuvo presidido por el abogado de Miami Neal Sonnett , ex fiscal adjunto de los Estados Unidos y jefe de la División Penal del Distrito Sur de Florida. Es ex presidente de la Sección de Justicia Penal de la ABA, presidente del Grupo de Trabajo de la ABA sobre Vigilancia Doméstica y del Grupo de Trabajo de la ABA sobre Tratamiento de Combatientes Enemigos; y presidente electo de la Sociedad Estadounidense de la Judicatura. El informe decía en parte:
Entre esas recomendaciones unánimes, el Grupo de Trabajo votó por:
- oponerse, por ser contraria al estado de derecho y a nuestro sistema constitucional de separación de poderes , a la emisión por parte de un Presidente de declaraciones firmadas para reclamar la autoridad o manifestar la intención de ignorar o negarse a aplicar total o parcialmente una ley que ha firmado, o de interpretar dicha ley de una manera incompatible con la clara intención del Congreso;
- instar al Presidente, si cree que alguna disposición de un proyecto de ley pendiente ante el Congreso sería inconstitucional si se promulgara, a que comunique dichas preocupaciones al Congreso antes de su aprobación;
- instar al Presidente a que limite cualquier declaración firmada a sus opiniones sobre el significado, el propósito y la importancia de los proyectos de ley, y a que utilice su poder de veto si considera que todo o parte de un proyecto de ley es inconstitucional;
- instar al Congreso a promulgar una legislación que exija al Presidente que presente sin demora al Congreso una copia oficial de todas las declaraciones firmadas, y que informe al Congreso sobre las razones y la base legal de cualquier caso en que reclame la autoridad, o declare la intención, de ignorar o negarse a aplicar total o parcialmente una ley que haya firmado, o de interpretar dicha ley de una manera incompatible con la clara intención del Congreso, y que haga que todas esas presentaciones estén disponibles en una base de datos de acceso público. [ cita requerida ]
El senador Arlen Specter (en aquel entonces republicano de Pensilvania ) presentó la Ley de Declaraciones Firmadas Presidenciales de 2006 el 26 de julio de 2006. [13] El proyecto de ley:
El proyecto de ley fue remitido al Comité Judicial del Senado , que Specter presidía en ese momento, el mismo día de su presentación. [13] Como ocurre con todos los proyectos de ley no aprobados, expiró con el final del 109.º Congreso de los Estados Unidos el 9 de diciembre de 2006.
Specter reintrodujo la legislación con la Ley de Declaraciones de Firma Presidencial de 2007, pero murió en el mismo comité. [15]
El uso de declaraciones firmadas por parte de George W. Bush fue y es controvertido, tanto por la cantidad de secciones de proyectos de ley que impugnó (más de 1.200, o el doble de todas las que impugnaron todos los presidentes anteriores juntos) como por la amplia visión del poder ejecutivo que utilizó para promover con ese mecanismo. El caso más famoso fue el de una declaración firmada en diciembre de 2005 para afirmar que, como él era el comandante en jefe y jefe del llamado poder ejecutivo unitario, una nueva ley que pretendía prohibir la tortura era inconstitucional. [16] Esa declaración, adjunta a la Ley de Trato a los Detenidos de 2005 , impugnó específicamente, entre otras, una disposición que prohibía el trato cruel, inhumano y degradante a los detenidos bajo custodia estadounidense con el siguiente lenguaje:
El poder ejecutivo interpretará... la Ley, relativa a los detenidos, de una manera coherente con la autoridad constitucional del Presidente para supervisar el poder ejecutivo unitario y como Comandante en Jefe... [un enfoque que] "ayudará a lograr el objetivo compartido del Congreso y el Presidente... de proteger al pueblo estadounidense de futuros ataques terroristas".
El uso de declaraciones firmadas que caen dentro de la categoría constitucional puede crear enigmas para los empleados del poder ejecutivo. El politólogo James Pfiffner ha escrito:
El presidente es el jefe del poder ejecutivo y, en general, los funcionarios del poder ejecutivo están obligados a seguir sus instrucciones. En los casos en que se ordena a un subordinado que haga algo ilegal, la persona puede legítimamente rechazar la orden. Pero si se ordena al administrador público que se niegue a ejecutar la ley... porque el presidente ha determinado que la ley infringe su propia interpretación de su autoridad constitucional, el administrador público se enfrenta a un dilema ético. [17]
El 9 de marzo de 2009, el presidente Barack Obama ordenó a sus funcionarios ejecutivos que consultaran al fiscal general Eric Holder antes de confiar en una de las declaraciones firmadas de George W. Bush para eludir una ley. [18] Afirmó que sólo planeaba utilizar declaraciones firmadas cuando el Congreso le entregara una legislación que contuviera disposiciones inconstitucionales . En un memorando a los jefes de cada departamento del poder ejecutivo , Obama escribió: [19]
Al ejercer mi responsabilidad de determinar si una disposición de un proyecto de ley inscrito es inconstitucional, actuaré con cautela y moderación, basándome únicamente en interpretaciones de la Constitución que estén bien fundadas.
Durante su campaña presidencial, Obama rechazó el uso de declaraciones firmadas. En un mitin se le preguntó: "cuando el Congreso le presenta un proyecto de ley, ¿promete no utilizar declaraciones firmadas presidenciales para salirse con la suya?" Obama dio una respuesta de una sola palabra: "Sí". [20] Añadió que "no vamos a utilizar declaraciones firmadas como una forma de eludir al Congreso". El 11 de marzo de 2009, Obama emitió su primera declaración firmada, adjunta al proyecto de ley general de gastos para la segunda mitad del año fiscal 2009. [21]
Numerosas disposiciones de la legislación pretenden condicionar la autoridad de los funcionarios para gastar o reasignar fondos a la aprobación de los comités del Congreso. Éstas son formas inadmisibles de ampliación legislativa en la ejecución de las leyes, salvo mediante la promulgación de estatutos. Por lo tanto, aunque mi Administración notificará a los comités pertinentes antes de adoptar las medidas especificadas y concederá a las recomendaciones de dichos comités toda la consideración adecuada y seria, las decisiones de gasto no se considerarán dependientes de la aprobación de los comités del Congreso. Asimismo, otra disposición otorga a los comités del Congreso el poder de establecer directrices para la financiación de los costos asociados con la implementación de mejoras de seguridad en los edificios. Los funcionarios ejecutivos considerarán dichas directrices como consultivas. Otra disposición exige que el Secretario del Tesoro acceda a todas las solicitudes de una Junta de Síndicos que incluya representantes del Congreso. El Secretario considerará dichas solicitudes como no vinculantes.
Esta declaración indicó que si bien la administración podría ignorar varias disposiciones del proyecto de ley, asesoraría a los comités del Congreso y tomaría las directrices de los comités del Congreso como consultivas, ya que consideró que "las disposiciones de la legislación pretenden condicionar la autoridad de los funcionarios para gastar o reasignar fondos a la aprobación de los comités del Congreso" y el resultado serían "formas inadmisibles de agrandamiento legislativo en la ejecución de las leyes que no sean mediante la promulgación de estatutos", incluidas las secciones que tratan sobre negociaciones con gobiernos extranjeros, restricciones a la participación de EE. UU. en misiones de mantenimiento de la paz de la ONU, protecciones para denunciantes del gobierno y ciertas afirmaciones del Congreso de autoridad sobre el gasto. [22] [23] [24] Obama emitió un total de 37 declaraciones de firma durante el curso de su presidencia. [25] [26] [27] [28] [29] [30]
La "declaración de no firmar" es un método relacionado que algunos presidentes han utilizado para expresar sus preocupaciones sobre ciertas disposiciones de un proyecto de ley sin vetarlo. [31] Con la declaración de no firmar, los presidentes anuncian sus razones para no firmar, pero permiten que el proyecto de ley se convierta en ley sin firmarlo. La Constitución de los Estados Unidos permite este tipo de promulgaciones por defecto: si el presidente no firma el proyecto de ley, este se convierte en ley después de diez días, excepto los domingos, " a menos que el Congreso, mediante su aplazamiento, impida su regreso... " [32].
Algunos gobernadores de estados de EE.UU. también han utilizado una declaración de no firma para expresar reservas sobre una medida y al mismo tiempo permitir su avance. [33]
