El artículo 91(2) de la Ley constitucional de 1867 , también conocida como el poder de comercio , otorga al Parlamento de Canadá la autoridad para legislar sobre:
2. La Regulación del Comercio y del Comercio.
El desarrollo del derecho constitucional canadiense ha otorgado a este poder características que son únicas respecto de las que se especifican en la Cláusula de Comercio de la Constitución de los Estados Unidos y el poder de comercio interestatal de la Constitución australiana .
El caso, examinado por primera vez en Citizen's Insurance Co. v. Parsons (1881), fue determinado por Sir Montague Smith , del Comité Judicial del Consejo Privado, de la siguiente manera:
- Las palabras "regulación del comercio", en su sentido ilimitado, son suficientemente amplias, si no están controladas por el contexto y otras partes de la Ley, para incluir toda regulación del comercio, desde los acuerdos políticos con respecto al comercio con gobiernos extranjeros, que requieren la sanción del parlamento, hasta las reglas minuciosas para regular comercios particulares. Pero un examen de la Ley muestra que las palabras no se usaron en este sentido ilimitado. En primer lugar, la colocación del n.° 2 con clases de temas de interés nacional y general proporciona una indicación de que las regulaciones relacionadas con el comercio general estaban en la mente de la legislatura, al conferir este poder al parlamento del dominio. Si se hubiera querido que las palabras tuvieran el alcance completo del que son susceptibles en su significado literal, la mención específica de varias de las otras clases de temas enumerados en la sección 91 hubiera sido innecesaria; como, 15, banca; 17, pesos y medidas; 18, letras de cambio y pagarés; 19, intereses; y hasta 21, quiebra e insolvencia.
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- Por lo tanto, si interpretamos las palabras "regulación del comercio" según los diversos instrumentos de interpretación que se han sugerido anteriormente, incluirían disposiciones políticas en relación con el comercio que requieren la sanción del parlamento, la regulación del comercio en cuestiones de interés interprovincial y es posible que incluyan la regulación general del comercio que afecta a todo el dominio. Sus Señorías se abstienen en la presente ocasión de intentar definir los límites de la autoridad del parlamento del dominio en esta dirección. Para la decisión del presente caso, basta decir que, en su opinión, su autoridad para legislar sobre la regulación del comercio no comprende el poder de regular por ley los contratos de un negocio o comercio en particular, como el negocio del seguro contra incendios en una sola provincia y, por lo tanto, su autoridad legislativa no entra en conflicto ni compite en el presente caso con el poder sobre la propiedad y los derechos civiles asignados a la legislatura de Ontario por el número 13 del artículo 92.
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- Habiendo adoptado este punto de vista del presente caso, resulta innecesario considerar la cuestión de hasta qué punto el poder general para establecer reglamentos de comercio y comercio, cuando es ejercido competentemente por el parlamento del dominio, podría modificar o afectar legalmente la propiedad y los derechos civiles en las provincias, o el poder legislativo de las legislaturas provinciales en relación con esos temas...
Por tanto, Parsons establece tres proposiciones básicas sobre el poder del comercio y del comercio que han subrayado toda la jurisprudencia posterior:
- no corresponde al sentido literal de las palabras "regulación del comercio y del comercio";
- incluye no sólo acuerdos relativos al comercio internacional e interprovincial sino que "puede ser que... [incluya] una reglamentación general del comercio que afecte a todo el dominio";
- No se extiende a la regulación de los contratos de una empresa o comercio en particular.
Inicialmente, el Consejo Privado estableció de manera muy estricta el alcance del comercio extraprovincial. En el caso de la Junta de Comercio , el Consejo Privado sugirió que el poder comercial se aplicaba únicamente como un poder auxiliar de algún otro poder federal válido. Este principio fue finalmente rechazado en Toronto Electric Commissioners v. Snider y en Proprietary Articles Trade Association v. Attorney General of Canada , pero el poder todavía se interpretó de manera estricta.
En el caso R. v. Eastern Terminal Elevator Co. (1925), se determinó que una ley federal que regulaba el comercio de granos producidos en las provincias y destinados exclusivamente a la exportación no estaba comprendida en el significado de comercio extraprovincial. Como señaló el juez Duff (como se lo conocía entonces) en su opinión:
- ... el Dominio posee poderes legislativos... para regular esta rama del comercio exterior con el fin de protegerla, asegurando la corrección en la clasificación y la ausencia de adulteraciones, así como proporcionando garantías públicas eficaces y fiables en cuanto a la calidad. De ello no se desprende que esté dentro del poder del Parlamento lograr este objetivo asumiendo, como lo hace esta legislación, la reglamentación en las provincias de ocupaciones particulares, como tales, mediante un sistema de licencias y de otro modo, y de obras y emprendimientos locales, como tales, por importante y beneficioso que pueda ser el propósito último de la legislación.
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- Hay dos falacias latentes en el argumento presentado en nombre de la Corona: primero, que, como en gran parte el comercio de cereales es un comercio de exportación, se puede regular localmente para dar efecto a la política en relación con la regulación de esa parte del mismo que es exportación. Obviamente, ese no es un principio cuya aplicación pueda regirse por porcentajes. Si es operativo cuando el comercio de exportación representa el setenta por ciento del total, debe ser igualmente operativo cuando ese porcentaje es sólo el treinta; y un principio de ese tipo en verdad debe postular la autoridad en el Dominio para asumir la regulación de casi cualquier comercio en el país, siempre que lo haga mediante el establecimiento de un esquema que abarque el comercio local, así como el externo e interprovincial; y la regulación del comercio, según la concepción del mismo que rige esta legislación, incluye la regulación en las provincias de las ocupaciones de quienes se dedican al comercio y de los establecimientos locales en los que se lleva a cabo. Precisamente lo mismo se intentó en la Ley de Seguros de 1910, sin éxito. La otra falacia (las dos son, quizás, formas diferentes del mismo error) es que el Dominio tiene tanto poder porque ninguna provincia por sí sola, ni tampoco todas las provincias actuando juntas, podrían poner en práctica un plan tan amplio.
En la década de 1930, como se señala sucintamente en la Referencia de las Conservas de Pescado y luego en la Referencia de la Aeronáutica , la división de responsabilidades entre las jurisdicciones federales y provinciales fue resumida de la siguiente manera por Lord Sankey :
- La legislación del Parlamento del Dominio, siempre que se relacione estrictamente con temas de legislación expresamente enumerados en la sección 91, es de autoridad suprema, incluso si se refiere a asuntos asignados a la Legislatura Provincial por la sección 92.
- El poder general de legislación conferido al Parlamento del Dominio por la sección 91 de la Ley como complemento del poder de legislar sobre los temas expresamente enumerados debe limitarse estrictamente a los asuntos que sean incuestionablemente de interés e importancia nacional, y no debe abarcar ninguno de los temas enumerados en la sección 92, como dentro del alcance de la legislación provincial, a menos que estos asuntos hayan alcanzado dimensiones tales que afecten al cuerpo político del Dominio.
- Es competencia del Parlamento del Dominio prever cuestiones que, aunque de otro modo serían competencia legislativa de la Legislatura Provincial, son necesariamente incidentales a la legislación efectiva del Parlamento del Dominio sobre un tema de legislación expresamente enumerado en la sección 91.
- Puede haber un dominio en el cual la legislación provincial y la del dominio puedan superponerse, en cuyo caso, ninguna legislación será ultra vires si el campo está claro, pero si el campo no está claro y las dos legislaciones se encuentran, la legislación del dominio debe prevalecer. [1]
Murphy v. CPR (1958): Murphy anula el caso Eastern Terminal Elevators. El cambio entre 1925 y 1958 es que el Gobierno de Canadá ha declarado que todos los elevadores de granos funcionan para el "beneficio general de Canadá". Todos los molinos y receptores fueron numerados de acuerdo con el artículo 92 (c) y la junta de trigo tomó el control de ellos.
Con la abolición de las apelaciones al Consejo Privado, la interpretación de la facultad se amplió. En Caloil Inc. v. Canada (1971), el Tribunal confirmó una ley que prohibía el movimiento de petróleo importado como una forma de regular el comercio interprovincial. Como se señaló en la sentencia mayoritaria del juez Pigeon :
Es evidente, por lo tanto, que la existencia y el alcance de la autoridad regulatoria provincial sobre oficios específicos dentro de la provincia no es el único criterio que debe considerarse para decidir si una reglamentación federal que afecta a ese oficio es inválida. Por el contrario, no constituye una objeción cuando la norma impugnada es parte integral de un esquema para la regulación del comercio internacional o interprovincial, propósito que claramente está fuera de la jurisdicción provincial y dentro del exclusivo campo de acción federal.
La Corte también ha considerado el efecto de la ley provincial sobre el comercio y el poder comercial. En Carnation Co. v. Quebec Agricultural Marketing Board , el juez Martland sostuvo que las regulaciones provinciales que tenían un efecto incidental sobre el comercio extraprovincial eran válidas:
- La opinión de los cuatro jueces en el caso Ontario era que el hecho de que una transacción tuviera lugar íntegramente dentro de una provincia no significaba necesariamente que estuviera sujeta únicamente al control provincial. La reglamentación de algunas de esas transacciones relacionadas con productos destinados al comercio interprovincial podía constituir una reglamentación del comercio interprovincial y estar fuera del control provincial.
- Si bien estoy de acuerdo con la opinión de los cuatro jueces en la Referencia de Ontario de que una transacción comercial, realizada en una provincia, no está necesariamente, por ese solo hecho, sujeta únicamente al control provincial, también sostengo la opinión de que el hecho de que dicha transacción incidentalmente tenga algún efecto sobre una empresa que se dedica al comercio interprovincial no necesariamente impide que esté sujeta a dicho control.
- Estoy de acuerdo con la opinión del Juez Abbott en la Referencia de Ontario , de que cada transacción y cada reglamentación deben examinarse en relación con sus propios hechos. En el presente caso, las órdenes en cuestión no estaban, en mi opinión, dirigidas a la reglamentación del comercio interprovincial. No pretendían controlar o restringir directamente dicho comercio. No había pruebas de que, de hecho, lo controlaran o lo restringieran. Lo máximo que se puede decir de ellas es que tuvieron algún efecto sobre el costo de hacer negocios en Quebec de una empresa dedicada al comercio interprovincial, y eso, por sí solo, no es suficiente para invalidarlas.
Sin embargo, como se sostuvo en el caso del Fiscal General de Manitoba contra la Asociación de Huevos y Aves de Corral de Manitoba y otros , si el plan provincial limita el libre flujo de comercio entre provincias, será derogado. [2] Como señaló el Juez Laskin (como se lo conocía entonces) en el último caso:
- Puede haber una variedad de razones que impulsen a una provincia a promulgar una legislación reguladora para la comercialización de diversos productos. Por ejemplo, puede desear asegurar la salud de los habitantes estableciendo normas de calidad; puede desear proteger a los consumidores contra precios exorbitantes; puede desear igualar la posición de negociación o competitiva de productores o distribuidores o minoristas, o de las tres clases; puede desear asegurar un suministro adecuado de ciertos productos. Estos objetivos pueden no ser siempre realizables mediante una legislación que obligue a que el producto regulado se encuentre dentro de la provincia. Esa ya no es, si alguna vez lo fue, la prueba de validez. Así como la provincia no puede, como regla general, prohibir al propietario de bienes que los envíe fuera de la provincia, tampoco puede someter los bienes a un régimen regulador al ingresar en la provincia. Esto no quiere decir que los bienes que han ingresado a una provincia no puedan, a partir de entonces, estar sujetos a los mismos controles, por ejemplo, en la distribución minorista a los consumidores, que se aplican a bienes similares producidos en la provincia.
- Suponiendo que tales controles estén abiertos a una provincia, el plan que se presenta ante este tribunal no es tan limitado. Abarca productos que están en la corriente del comercio interprovincial y, como se señaló al comienzo de estas razones, los abarca en cualquier grado en que busquen ingresar al mercado provincial. Se plantea la cuestión de que los productores de fuera de la provincia que ingresan voluntariamente (ciertamente, Manitoba no puede obligarlos) no deben esperar recibir un trato diferente al de los productores locales. No abordo la cuestión de las normas discriminatorias aplicadas a los productores o distribuidores de fuera de la provincia (es decir, la cuestión de una posible administración ilegal del plan en relación con su validez) porque soy de la opinión de que el plan es, a primera vista, una invasión del poder federal en relación con el artículo 91 (2).
- Existen varios motivos en los que baso esta conclusión. El plan propuesto tiene como objeto directo la regulación de la importación de huevos, y no se salva por el hecho de que el mercado local esté bajo el mismo régimen. Anglin J. dijo en Gold Seal Ltd. v. Dominion Express Co. [3] que “es un hecho común que la prohibición de importación está fuera de la jurisdicción legislativa de la provincia”. Por el contrario, la limitación general de la autoridad provincial para ejercer sus poderes dentro o en la provincia le impide interceptar tanto los bienes que ingresan a la provincia como los que salen de ella, sujeto a posibles excepciones, como en el caso de peligro para la vida o la salud. Una vez más, el plan de Manitoba no puede considerarse de manera aislada de planes similares en otras provincias; y permitir que cada provincia busque su propio beneficio, por así decirlo, mediante un cierre figurativo de sus fronteras a la entrada de bienes de otras sería negar uno de los objetivos de la Confederación, evidenciado por el catálogo de poderes federales y por el art. 121, a saber, formar una unidad económica de todo Canadá: véase el caso Lawson [4] . La existencia de planes de comercialización de huevos en más de una provincia, con objetivos similares al plan propuesto en Manitoba, deja en claro que el comercio interprovincial de huevos se ve afectado por las barreras provinciales a su movimiento hacia varios mercados provinciales. Si se considera necesario o deseable detener dicho movimiento en cualquier frontera provincial, entonces se debe buscar la ayuda del Parlamento de Canadá, como se hizo a través de la Parte V de la Ley de Templanza de Canadá [ 5] con respecto a la regulación provincial de la venta de bebidas alcohólicas.
Una decisión importante que tuvo impacto en el federalismo canadiense fue la adoptada en la Reference re Agricultural Products Marketing Act (1978), en la que la Corte Suprema confirmó un plan federal de comercialización de huevos que imponía cuotas a distintas provincias. Se trataba de una interpretación particularmente amplia del comercio extraprovincial, ya que incluía incluso a los productores de huevos que no exportaban sus productos. Al respaldar el plan federal-provincial que se había establecido, el juez Pigeon afirmó:
- En el presente caso no nos corresponde decidir si el Parlamento federal podría asumir el control de las granjas avícolas dedicadas exclusivamente a la producción de huevos para el comercio extraprovincial. En las actuales circunstancias, dichas granjas son, como cualquier otra, empresas locales sujetas a la autoridad provincial, independientemente del destino de su producción. No veo ninguna razón por la que dicha autoridad legislativa no se extienda al control de la producción en cuanto a la cantidad, del mismo modo que se extiende, sin duda, al precio que debe pagarse por las materias primas.
- Esto no significa que dicho poder sea ilimitado, una provincia no puede controlar el comercio extraprovincial, como se sostuvo en el caso Manitoba Egg Reference y en el caso Burns Foods [6] . Sin embargo, la “comercialización” no incluye la producción y, por lo tanto, el control provincial de la producción es prima facie válido. En el caso presente, la regulación provincial no tiene por objeto controlar el comercio extraprovincial. En la medida en que afecta a este comercio, sólo es complementaria a las regulaciones establecidas bajo la autoridad federal. En mi opinión, esto es perfectamente legítimo, de lo contrario significaría que nuestra Constitución hace imposible, mediante la acción cooperativa federal-provincial, llegar a un plan práctico para la producción y comercialización ordenada y eficiente de un producto que todos los gobiernos interesados acuerdan que requiere regulación tanto en el comercio intraprovincial como en el extraprovincial. Ya en 1912, el Consejo Privado afirmó que “todo lo que pertenece al autogobierno en Canadá pertenece al Dominio o a las provincias”. [7] No paso por alto la advertencia que se hace en el caso de la Ley de Comercialización de Productos Naturales , [8] de que la legislación debe redactarse con cuidado, pero que, cuando después de 40 años se ha logrado un esfuerzo de cooperación sincero, sería realmente lamentable que todo esto quedara en nada. Si bien soy de la opinión de que las provincias no pueden hacer uso de su control sobre las empresas locales para afectar la comercialización extraprovincial, esto no impide, en mi opinión, el uso del control provincial para complementar la regulación federal del comercio extraprovincial.
- En la medida en que las cuotas de producción deben considerarse cuotas de comercialización y no de producción, me parece que su validez está establecida por el principio del caso Willis [9] . Esas cuotas son fijadas por la junta provincial, de modo que el total será igual a lo que el plan, establecido en virtud de la Ley federal, prevé para Ontario en relación con el comercio extraprovincial, además de lo que corresponde al comercio intraprovincial. La Junta está debidamente facultada por la autoridad provincial para regular el comercio intraprovincial y tiene autoridad delegada del gobierno federal con respecto al comercio extraprovincial. No veo qué objeción puede haber a las cuotas generales establecidas por una junta investida así de doble autoridad, a menos que se diga que nuestra constitución impide cualquier comercialización comercial de productos tanto en el comercio local como en el extraprovincial, excepto en virtud de una asunción de poder federal, algo que, en mi opinión, es directamente contrario al principio básico de la Ley de la BNA .
Se ha debatido si la jurisprudencia canadiense debería adoptar un enfoque similar a la doctrina de la cláusula de comercio latente en los Estados Unidos, a fin de abordar mejor los conflictos entre las jurisdicciones federales y provinciales. [10]
En General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing , el Presidente del Tribunal Supremo Dickson enumeró cinco indicios de competencia del Parlamento de Canadá para legislar:
- la legislación impugnada debe ser parte de un esquema regulatorio;
- el plan debe ser supervisado permanentemente por un organismo regulador;
- La legislación debe abordar el comercio en su conjunto y no solo una industria en particular;
- la legislación debería ser de una naturaleza tal que las provincias conjunta o separadamente serían constitucionalmente incapaces de promulgar; y
- La no inclusión de una o más provincias o localidades en un plan legislativo pondría en peligro el funcionamiento exitoso del plan en otras partes del país.
La regulación del comercio en general debe ser amplia y abarcadora, y no puede afectar a un comercio o industria en particular. En Labatt Breweries v. Canada , el juez Estey sostuvo que la regulación de la composición de la "cerveza ligera" en virtud de la Ley de Alimentos y Medicamentos no era válida porque era demasiado limitada para estar dirigida al comercio.
Este análisis posterior a General Motors todavía se considera vago y problemático en muchos aspectos, ya que no se presta fácilmente a estilos de análisis categóricos o de equilibrio. [11]
La forma en que un asunto se convierte en de interés nacional se rige por los principios establecidos por el Juez Le Dain en R. v. Crown Zellerbach Canada Ltd .:
- La doctrina de interés nacional es separada y distinta de la doctrina de emergencia nacional del poder de paz, orden y buen gobierno, que se distingue principalmente por el hecho de que proporciona una base constitucional para lo que es necesariamente una legislación de naturaleza temporal;
- La doctrina de interés nacional se aplica tanto a asuntos nuevos que no existían en el momento de la Confederación como a asuntos que, aunque originalmente eran de naturaleza local o privada en una provincia, desde entonces, en ausencia de una emergencia nacional, se han convertido en asuntos de interés nacional;
- Para que un asunto pueda ser calificado como asunto de interés nacional en cualquier sentido, debe tener una unicidad, distinción e indivisibilidad que lo diferencie claramente de los asuntos de interés provincial y una escala de impacto en la jurisdicción provincial que sea reconciliable con la distribución fundamental del poder legislativo bajo la Constitución;
- Para determinar si un asunto ha alcanzado el grado requerido de singularidad, distinción e indivisibilidad que lo distingue claramente de los asuntos de interés provincial, es pertinente considerar cuál sería el efecto sobre los intereses extraprovinciales de un fracaso provincial en abordar eficazmente el control o la regulación de los aspectos intraprovinciales del asunto.
La rama de comercio general también fue considerada en 2011 en Reference re Securities Act , donde se le pidió al Tribunal que diera su opinión sobre la propuesta del Gobierno Federal de federalizar la regulación de la industria de valores en Canadá. Al desestimar el intento por ser inconstitucional en su forma actual, el Tribunal señaló:
[122]... El problema de Canadá es que la ley propuesta refleja un intento de ir mucho más allá de estas cuestiones de indudable interés y preocupación nacional y llegar a la regulación detallada de todos los aspectos de los valores. En este sentido, la ley propuesta es diferente de la legislación federal sobre competencia, que se ha considerado que cae dentro del ámbito de aplicación del artículo 91(2) de la Ley constitucional de 1867. Regularía todos los aspectos de los contratos de valores dentro de las provincias, incluidos todos los aspectos de la protección pública y la competencia profesional dentro de las provincias. La ley de competencia, por el contrario, regula únicamente los contratos y la conducta anticompetitivos, un aspecto particular de la actividad económica que cae directamente dentro del ámbito federal. En resumen, la ley federal propuesta excede el interés legislativo del gobierno federal.