La Ley de Preferencia de Carga o Cargo Preference Act se refiere en general a los requisitos legales para el transporte de cargas impuestas por el gobierno en los buques abanderados en el registro de ese gobierno con el propósito de promover una marina mercante nacional. La preferencia de carga es común entre las naciones marineras del mundo, entre ellas Australia , Brasil , Francia , Japón y Taiwán . [1]
La legislación de los Estados Unidos incluye dos piezas principales de legislación sobre preferencia de carga: la Ley de preferencia de carga de 1954 [2] (la "Ley de 1954") relativa al transporte de cargas civiles y la Ley de preferencia de carga militar de 1904 (la "Ley de 1904"), [3] que regula las cargas militares.
La Administración Marítima de los Estados Unidos ("MARAD") administra la preferencia de carga . Originalmente, la MARAD brindaba asesoramiento a las agencias navieras, pero no podía obligarlas a cumplir con sus obligaciones. Al considerar que el acuerdo no era satisfactorio, el Congreso aprobó la Ley de la Marina Mercante de 1970, Ley Pública N.° 91-469, que autorizó a la MARAD a emitir reglamentos que regulen los envíos de carga preferencial por parte de las demás agencias. La Sección 27 de la Ley de 1970 agregó autoridad explícita de preferencia de carga, que fue enmendada en 2008 para proporcionar a MARAD la autoridad para (a) "ordenar a las agencias que requieran el transporte en buques con bandera de los Estados Unidos de envíos de carga que de otra manera no estén sujetos a [Preferencia de Carga] en cantidades equivalentes a la carga que se determine que ha sido enviada en transportistas extranjeros en violación de [Preferencia de Carga]" y (b) "imponer a cualquier persona que viole [la Ley de Preferencia de Carga o un reglamento de implementación de MARAD], una multa civil de no más de $25,000 por cada violación cometida intencionalmente y a sabiendas, y cada día de una violación continua después de la fecha de envío será una violación separada". [4] Aunque la preferencia de carga contiene excepciones donde los buques con bandera de los Estados Unidos no están disponibles, como se analiza a continuación , las agencias de envío pueden determinar la no disponibilidad solo con el consentimiento de MARAD. [5]
La Ley de 1904 exige que el 100% de los cargamentos "comprados para el Ejército, la Marina, la Fuerza Aérea o el Cuerpo de Marines" se transporten a bordo de buques con bandera estadounidense. Los cargos por dicho transporte se limitan a "los cargos cobrados por el transporte de mercancías similares para particulares" y, cuando el Gobierno considere que dichos cargos son "excesivos o irrazonables", podrá contratar dicho transporte de acuerdo con lo dispuesto por la ley. [6]
La Ley de 1954 modificó la Ley de la Marina Mercante de 1936 , PL, para incorporar una nueva sección 901(b) que exige la participación de buques con bandera estadounidense en el transporte de cargas impulsadas por el Gobierno de los Estados Unidos. La Ley de 1954 exige que el 50% del volumen de cargas impulsadas por el Gobierno se transporte en buques privados registrados en los Estados Unidos, pero sólo en la medida en que dichos buques estén razonablemente disponibles a tarifas justas y razonables. [7]
A lo largo de su historia, Estados Unidos ha dependido de una marina mercante viable para su seguridad nacional económica y militar. Durante dos guerras, el gobierno de Estados Unidos se vio incapaz de responder a las necesidades económicas y militares apremiantes, y por lo tanto construyó un marco legal para fortalecer la marina mercante como baluarte contra futuros fracasos. El propósito de la preferencia de carga se resume en la sección inicial de la Ley de Marina Mercante de 1936:
Es necesario para la defensa nacional y el desarrollo de su comercio exterior e interno que los Estados Unidos tengan una marina mercante (A) suficiente para transportar su comercio marítimo interno y una parte sustancial de las exportaciones marítimas y el comercio exterior de los Estados Unidos y para proporcionar servicio de transporte marítimo en todas las rutas esenciales para mantener el flujo de dicho comercio marítimo interno y exterior en todo momento, (B) capaz de servir como auxiliar naval y militar en tiempos de guerra o emergencia nacional, (C) propiedad de ciudadanos de los Estados Unidos y operada bajo la bandera de los Estados Unidos en la medida en que sea posible, y (D) compuesta por los tipos de buques mejor equipados, más seguros y más adecuados, construidos en los Estados Unidos y tripulados por un personal ciudadano capacitado y eficiente. [8]
De este modo, la marina mercante tiene por objeto garantizar la seguridad nacional, en primer lugar, apoyando el comercio estadounidense y, en segundo lugar, proporcionando capacidad de transporte marítimo para su uso en guerras o en situaciones de emergencia, como el reciente desastre del huracán Katrina. Esto se detalla con más detalle en la Directiva de Seguridad Nacional 28, emitida por la Casa Blanca en 1989, que todavía rige la política de transporte marítimo. En ella se establece lo siguiente:
El transporte marítimo es esencial tanto para ejecutar la estrategia de defensa avanzada de este país como para mantener una economía en tiempos de guerra. El objetivo nacional de transporte marítimo de los Estados Unidos es asegurar que haya suficientes recursos marítimos militares y civiles disponibles para hacer frente al despliegue de defensa y a los requisitos económicos esenciales en apoyo de nuestra estrategia de seguridad nacional... En coordinación con el Departamento de Defensa, el Departamento de Transporte determinará la capacidad de nuestras industrias de la marina mercante para apoyar la actividad industrial esencial durante tiempos de guerra. [9]
Estados Unidos también mantiene una marina mercante con fines de independencia y orgullo nacional. Como afirmó el entonces senador Barack Obama en 2008:
Una flota comercial fuerte con bandera estadounidense necesita las leyes de preferencia de carga de nuestro país. Ya sea para transportar bienes necesarios a quienes se encuentran en dificultades en el extranjero o para trasladar carga generada por el gobierno, los marineros estadounidenses a bordo de barcos estadounidenses se aseguran de que el trabajo se haga. La gente de todo el mundo considera la bandera estadounidense como un símbolo de esperanza y determinación. Los barcos que ondean la bandera estadounidense con tripulaciones estadounidenses son íconos importantes de nuestra determinación. [10]
La Oficina de Responsabilidad Gubernamental (anteriormente la Oficina General de Contabilidad) y los economistas Nathan Associates y Promar International han realizado estudios que determinaron que la preferencia de carga es esencial para el mantenimiento de la marina mercante de los EE. UU . [11] En 2008, las cargas preferenciales representaron el 49,6 por ciento de toda la carga transportada por la flota mercante de bandera estadounidense. [12]
La flota estadounidense depende de la preferencia de carga porque las leyes, regulaciones e impuestos de ese país la colocan en desventaja competitiva en relación con las flotas denominadas de "registro abierto" o " bandera de conveniencia " ("FOC"), de países como Panamá, Bahamas y Liberia, que imponen cargas impositivas y regulatorias mínimas. Además, muchas de las flotas que compiten en alta mar disfrutan de altos niveles de participación y subsidios estatales, como la China Ocean Shipping Company , actualmente una de las compañías navieras de línea más grandes del mundo.
Como cargamento impulsado por el gobierno y de carácter civil, la asistencia humanitaria estadounidense enviada al exterior en forma de ayuda alimentaria está sujeta al requisito del 50% de la Ley de Preferencia de Cargamento de 1954, que luego se incrementó al 75% en 1985.
Los intereses marítimos, incluida la división marítima de los Estados Unidos , apoyan firmemente la preferencia de carga . Quienes se oponen a la preferencia de carga han argumentado que esta demora los tiempos de tránsito de la carga impulsada por el gobierno, aumenta los costos de envío y potencialmente reduce el volumen de ayuda alimentaria disponible. Varios partidarios de la preferencia de carga han opinado que el apoyo de los interesados marítimos y de otros sectores en el programa respalda el presupuesto de ayuda alimentaria, lo que aumenta los alimentos y otros recursos disponibles para los programas.
La GAO ha informado de que las leyes de preferencia de carga "tienen un impacto significativo en la industria de la marina mercante estadounidense. La GAO midió este impacto estimando que, en ausencia de carga preferencial, el equivalente a entre el 61 y el 68 por ciento, en tonelaje, de los 165 buques de bandera estadounidense que participan en el comercio internacional abandonarían la flota estadounidense". [13] Otro informe de la GAO concluyó que los envíos de ayuda alimentaria en buques de bandera estadounidense hicieron poco por cumplir el objetivo de la ley de ayudar a mantener una marina mercante estadounidense y que esos requisitos de preferencia de carga afectaron negativamente las operaciones de los programas de ayuda alimentaria, principalmente al aumentar el coste del transporte marítimo y reducir el volumen de productos básicos que se pueden enviar.
Un informe de la Administración Marítima de Estados Unidos de 2015 concluyó que la Marina Mercante estadounidense ha sufrido graves pérdidas en los últimos años (un 23 % desde 2010), principalmente debido a la pérdida de cargamentos preferenciales. [14] La MARAD también informó que los cargamentos de asistencia humanitaria estadounidenses son la mayor fuente de cargamentos preferenciales (más de la mitad de todos los cargamentos secos enviados por agencias gubernamentales desde 2002). La MARAD descubrió además que, desde 2000, la flota estadounidense se ha reducido drásticamente, ya que los cargamentos de ayuda alimentaria estadounidenses se desplomaron un 77 %, aunque los cargamentos del Departamento de Defensa aumentaron un 60 % durante el mismo período.
Los interesados en el programa de ayuda alimentaria, incluidos los intereses marítimos y agrícolas, abogan a favor de la ayuda alimentaria todos los años durante el proceso presupuestario de los Estados Unidos, lo que contribuye a que el programa estadounidense Alimentos para la Paz siga siendo la principal fuente de ayuda humanitaria a nivel mundial. Andrew Natsios, ex administrador de USAID, advirtió que cuando los europeos desvincularon la ayuda alimentaria de sus electores, la partida presupuestaria general disminuyó significativamente: "Depender de la ayuda alimentaria en efectivo no funcionará", dijo. "Miren las cifras de Europa: después de que la Comisión y los estados miembros comenzaron a pasar al efectivo, sus contribuciones cayeron un 40 por ciento". [15] Sin embargo, Natsios testificó ante el Congreso que "en los últimos diez años, el gobierno de los Estados Unidos, a través del programa Alimentos para la Paz, ha gastado más en transportar, almacenar y distribuir los alimentos a otras regiones del mundo que en los alimentos mismos". Argumentó que es necesario implementar reformas y dijo que "ninguna otra industria se beneficia más de la actual política de ayuda alimentaria de los Estados Unidos que la industria naviera con bandera estadounidense, que es probablemente la razón por la que son los oponentes más fuertes a la reforma". [16]
En 2011, el general Duncan McNabb , comandante del Comando de Transporte de los Estados Unidos, declaró: "El movimiento de ayuda alimentaria internacional ha contribuido en gran medida a la carga que hemos trasladado en virtud de la ley de preferencia de carga de la que depende nuestra industria de transporte marítimo comercial. Cualquier reducción tendrá que compensarse de otras maneras para mantener la preparación actual del Departamento de Defensa para el transporte marítimo". [17]