El riego en Colombia ha sido parte integral del desarrollo agrícola y rural del país en el siglo XX. La inversión pública en riego ha sido especialmente importante en la primera mitad del siglo. Durante la segunda mitad, en gran medida impulsada por la escasez fiscal y la incapacidad común de recaudar suficientes ingresos mediante la recaudación de tarifas de agua, el gobierno colombiano adoptó un programa para delegar la responsabilidad de la gestión del riego a las asociaciones de usuarios del agua. La transferencia de la gestión del riego se ha producido sólo parcialmente en Colombia, ya que el gobierno ha mantenido importantes tareas de gestión en ciertos distritos de riego.
Colombia cuenta con aproximadamente 900.000 hectáreas de agricultura de regadío, ubicadas principalmente en el centro cálido, los valles del Magdalena, Cauca y Tolima, y el noreste cerca de la frontera con Venezuela y a lo largo de la costa caribeña . Aproximadamente el 90% de las tierras agrícolas se riegan mediante sistemas de riego por gravedad. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el 62% de las tierras de regadío funcionales de Colombia han sido desarrolladas y gestionadas por el sector privado. Sólo el 38% ha sido desarrollado por el sector público. La FAO estima que el sector privado invirtió un promedio de 19 millones de dólares anuales durante el período 1991-1997. Colombia tiene un potencial considerable para ampliar las tierras de regadío debido a las altas precipitaciones y al suelo volcánico fértil que crea condiciones favorables para una amplia gama de cultivos.
En general, la eficiencia de los sistemas de riego es muy baja en el país, lo que contribuye a la salinización del suelo y la erosión hídrica. Además, los vertidos agrícolas, incluidos los productos químicos de los fertilizantes y pesticidas, están afectando cada vez más a los ecosistemas colombianos. Según la primera comunicación nacional a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático , Colombia es altamente vulnerable a los impactos del cambio climático, especialmente los ecosistemas de las tierras altas andinas. El Gobierno colombiano está en proceso de implementar un Proyecto Nacional Integrado de Adaptación centrado en definir e implementar opciones de políticas para enfrentar los impactos previstos del cambio climático.
Hasta 1950, la superficie total irrigada en Colombia era de unas 50.000 ha. Entre 1960 y 1990, la superficie irrigada privada se expandió a una tasa media anual de 15.000 ha. [1] En 1990, en Colombia se cultivaban un total de 3,8 millones de ha, de las cuales 750.000 ha, o aproximadamente el 10%, estaban equipadas con instalaciones de riego o drenaje. [2] Según los Indicadores de Desarrollo Mundial, en 2007, 900.000 ha, o el 24% del total de las tierras agrícolas, estaban efectivamente irrigadas. El sector privado financió aproximadamente dos tercios de los sistemas de riego. El tercio restante corresponde a inversión pública. [3] Colombia tiene un potencial considerable para ampliar la tierra bajo riego. [2]
A principios de siglo, el desarrollo del riego estuvo impulsado en gran medida por el gobierno colombiano. La inversión pública en infraestructura de riego comenzó en 1936 y continuó durante las décadas de 1940 y 1950, cuando el gobierno colombiano se centró en el desarrollo agrícola en los valles de Alto Chicamocha, Firavitoba y Samaca en el norte de Colombia, y construyó los sistemas de riego de Ramada, Coello , Saldaña y Roldanillo-Unión-Toro (RUT). [3]
Las asociaciones de usuarios de agua (UAS), como Coello y Saldaña en el departamento de Tolima , se volvieron muy activas y presionaron al gobierno para la transferencia de la gestión de la infraestructura. [2] En la década de 1960, el gobierno aumentó la inversión pública en el sector de riego construyendo 14 distritos de riego junto con infraestructura de drenaje y control de inundaciones a través del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA). [3] En la década de 1970, con la creación del Instituto de Hidrología, Meteorología y Desarrollo Territorial (HIMAT), el gobierno apuntó a aumentar la capacidad de los usuarios de agua para eventualmente hacerse cargo de la gestión de los sistemas de riego. HIMAT estaría a cargo de la gestión hasta que la asociación de usuarios de agua alcanzara la capacidad adecuada. Los distritos de Coello y Saldaña fueron transferidos a los usuarios de agua en 1976 bajo un principio constitucional conocido como "delegación de administración". La "delegación de administración" no incluía la transferencia de propiedad de los activos del plan ni el control total de la UAA sobre los presupuestos, los planes de operación y mantenimiento (O&M) y el personal. HIMAT mantuvo un fuerte papel de supervisión en la administración de presupuestos y operaciones y mantenimiento con respecto a WUA. [2]
En 1993, el gobierno aprobó la Ley de Desarrollo Territorial Nº 41 y los Decretos habilitantes asociados Nº 1278 y 2135, cuyo objetivo era actualizar el acuerdo vigente con las asociaciones de usuarios de agua, pasando de “delegación de administración” a “contratos de concesión”. En virtud del nuevo acuerdo, las asociaciones de usuarios de agua tendrían pleno control sobre las finanzas, los procedimientos de operación y mantenimiento y el personal del distrito de riego, pero seguirían sin tener la propiedad sobre la infraestructura de riego. [2]
En 1994, el HIMAT fue transferido a una institución de nueva creación, el Instituto Nacional de Desarrollo Territorial (INAT), con el objetivo de revitalizar la transferencia de la gestión. El INAT llegó a acuerdos con las AUA caso por caso. A principios de 1990, sólo Coello y Saldaña (con una superficie total irrigable de 39.603 ha) habían sido transferidos. A finales de 1996, 17 de los 23 distritos de riego públicos del país habían sido transferidos a las AUA, es decir, 115.695 ha de un total de 241.077 ha de superficie irrigada que anteriormente estaba bajo gestión pública. [3] El plan original era permitir la transferencia total en 1997. Sin embargo, después de experimentar dificultades para transferir Maria Baja y otros distritos, el gobierno interrumpió la implementación con el objetivo de abordar mejor algunos de los desafíos que tenían las asociaciones restantes. Algunos de esos desafíos incluyen instalaciones en mal estado, altos costos de riego, menor productividad, menor rentabilidad, malestar social, pobreza e incapacidad para cobrar tarifas de riego adecuadas a los agricultores. [2]
Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura , Colombia recibe un promedio de 3.000 mm de lluvia al año, lo que representa un volumen total de 3.425 km 3 . Hasta el 61% del volumen total se convierte en un caudal medio y recursos hídricos internos renovables totales de 2.113 km 3 . Según el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, los ecosistemas necesitan hasta el 40% del total de los recursos hídricos disponibles en Colombia para seguir prestando servicios ambientales completos. La mayoría de las zonas de regadío se encuentran en el centro cálido, los valles del Magdalena y del Cauca, y el noreste cerca de la frontera con Venezuela y a lo largo de la costa del Caribe. Los valles del Cauca y del Tolima tienen el 40% de las tierras de regadío. Aproximadamente, el 90% de las tierras agrícolas se riegan mediante sistemas de riego por gravedad, pero el Valle del Cauca y la Sabana de Bogotá cuentan con sistemas de riego mejorados en finca como el goteo y la aspersión. [4]
Principales cuencas hidrográficas colombianas
Fuente : FAO (2000)
Según Marín Ramírez (1991), citado en el Informe Nacional sobre la Gestión de los Recursos Hídricos en Colombia, el predominio de los sistemas de riego por gravedad se debe tanto a la sensación de que el agua es un recurso abundante y barato como a los altos costos iniciales de las técnicas de riego mejoradas. Por lo tanto, la eficiencia de los sistemas de riego es en general muy baja en el país, lo que contribuye a la salinización del suelo y la erosión hídrica. Además, la escorrentía agrícola, incluidos los productos químicos de los fertilizantes y pesticidas, está causando un daño cada vez mayor a los ecosistemas colombianos. [4]
Ecosistemas en Colombia afectados por plaguicidas
Fuente : Ministerio de Salud y Ministerio del Medio Ambiente (1996)
Según la primera comunicación nacional a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Colombia es altamente vulnerable a los impactos del cambio climático. Se espera que los ecosistemas de los Andes Altos, especialmente los páramos, se vean seriamente afectados por el aumento de la temperatura, que ha registrado un aumento neto de 0,2-0,3 grados centígrados por década durante el período 1961-1990 –según el Instituto de Estudios Meteorológicos, Hidrológicos y Ambientales– y se espera que continúe haciéndolo según el Instituto de Investigación Meteorológica de Japón. Los cambios de temperatura hidrológica resultarían en una pérdida de biodiversidad y de los servicios asociados a ella, como el suministro de agua, la regulación de cuencas y la energía hidroeléctrica. [5]
La Constitución colombiana de 1991 otorga al Estado colombiano la responsabilidad de garantizar el uso sostenible de los recursos naturales, incluidos los recursos hídricos. En 1993, el gobierno aprobó la Ley de Desarrollo Territorial No. 41 y sus decretos habilitantes asociados Nos. 1278 y 2135, con el objetivo de reducir la intervención pública en el sector del riego y estimular la inversión privada. La Ley incorpora la participación de los usuarios en el diseño, la construcción y la posterior operación y mantenimiento (O&M) mediante el establecimiento de una tarifa de agua que incluye una fracción de los costos totales. La ley también establece el Consejo Nacional de Desarrollo Territorial (CONSUAT).
La Ley 99 de 1993 estableció el marco institucional vigente en Colombia, en particular creó el Ministerio del Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (ver Gestión de los recursos hídricos en Colombia para más información). La Ley crea un nuevo y complejo marco institucional en el que coexisten diferentes administraciones e instituciones.
El Ministerio de Medio Ambiente está a cargo de formular políticas y regulaciones de gestión de los recursos hídricos, incluyendo estándares de contaminación y tarifas de cobro. El Ministerio de Agricultura está a cargo de desarrollar la gestión sostenible de la tierra, la agricultura, la silvicultura y la pesca. El Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial (CONSUAT) es el principal asesor del Ministerio de Agricultura y el INAT –junto con otras entidades públicas y privadas– es su rama ejecutiva. El Fondo Nacional de Ordenamiento Territorial es una unidad administrativa a cargo de diseñar e implementar la infraestructura de riego, drenaje y control de inundaciones. Hasta 1992, la gestión de los distritos de riego estaba suscrita al HIMAT –ahora rebautizado como INAT– y actualmente se encuentran en proceso de transferencia a las organizaciones de usuarios del agua (véase Historia del sector de riego arriba).
Finalmente, el marco institucional incluye una institución de investigación, el IDEAM, que coordina el Sistema de Información Ambiental de Colombia y es responsable de la meteorología, la hidrología y los estudios ambientales relacionados. [6]
Hay una serie de cuestiones jurídicas y comerciales que afectarán la forma en que estos proyectos avancen y se estructuren. Si bien algunas de las cuestiones jurídicas no se limitan a las asociaciones público-privadas de riego, pueden adquirir una nueva dimensión y complejidad cuando se aplican al riego: propiedad de la tierra; extracción de agua; contraparte del sector público. Estas serán cuestiones clave en una asociación público-privada, ya que el proveedor privado querrá garantizar un flujo de ingresos constante. [7]
También existen las consideraciones legales habituales que se deben verificar al desarrollar APP en cualquier sector, como las restricciones legales sobre el tipo de acuerdo de APP que se puede celebrar, las reglas de contratación pertinentes para celebrar APP, la existencia de restricciones a la inversión extranjera, los impuestos y el potencial de exenciones fiscales y la capacidad de asignar derechos como garantías y derechos de intervención a los prestamistas. [7]
El distrito de riego de Coello está ubicado a unos 150 kilómetros de la capital, Bogotá, en la margen izquierda del río Magdalena, en el departamento de Tolima. La única fuente de agua para el proyecto es el río Coello, un afluente del río Magdalena. Alrededor del 99,5% de las tierras del proyecto Coello pertenecen a propietarios privados. Alrededor del 56% de las fincas del distrito son menores de 10 ha, ocupando un total de solo 142 ha de la superficie terrestre. Otras 262 de las fincas ocupan más de 20 ha cada una, o un total de 712 ha de la superficie terrestre.
La administración del distrito de Coello fue transferida a la Asociación de Usuarios de Agua (conocida como USOCOELLO) cuando se creó HIHAT en 1976. Las condiciones generales de la transferencia se definieron en un acuerdo entre HIMAT y USOCOELLO. El reglamento de USOCOELLO que define los derechos y obligaciones de los miembros de la asociación, y las funciones de la Asamblea General, la Junta Directiva y el Gerente General se establecen en un documento emitido el 31 de octubre de 1986. Cualquier propietario, agricultor o arrendatario del área puede ser miembro de USOCOELLO y presentar una solicitud de registro. El distrito es uno de los más antiguos de Colombia y los miembros de la Asociación participan activamente en las reuniones anuales. [8]
Según la ley colombiana, todos los beneficiarios de obras públicas deben pagar un recargo por la revalorización de la tierra proporcional al valor de la inversión del gobierno. Los beneficiarios de los distritos de mejora de la tierra también son responsables del costo de las operaciones y el mantenimiento (O&M). Los costos de operaciones y mantenimiento se recuperan mediante (i) un cargo fijo por agua (por hectárea, por año) y (ii) un cargo variable por agua basado en el volumen de agua entregado para riego. La ley no establece qué proporción de estos dos cargos se destina a cubrir los costos de O&M. Las tarifas del agua son fijadas una vez al año por la Junta Directiva de HIHAT antes de que comience la primera temporada de siembra, al momento de preparar el presupuesto. Al establecer las tarifas fijas y volumétricas del agua, HIMAT determina la contribución de los usuarios a los costos de O&M, y el gobierno paga la diferencia. Los cargos fijos se pagan por adelantado, independientemente del uso de la tierra. Su pago es un requisito previo para recibir el servicio de riego. Los cargos volumétricos del agua se pagan al final de cada temporada. La tasa de cobro es generalmente alta. Los pagos volumétricos dependen de la cantidad de agua que se entrega realmente a los agricultores. Las precipitaciones varían notablemente, lo que afecta la demanda de agua complementaria para riego. Las tarifas totales del agua cubrieron sólo el 34,9% de los costos de operación y mantenimiento en 1980 y el 28,5% en 1987. Sólo unos pocos distritos, incluido el RUT, se acercan a la autosuficiencia en materia de operaciones y mantenimiento. [8]
Según la FAO, 463.000 ha de tierras funcionales irrigables en Colombia (o el 62%) han sido desarrolladas y gestionadas por el sector privado. Sólo el 38% fue desarrollado por el sector público. La FAO estima que el sector privado invirtió un promedio de 19 millones de dólares EE.UU. anuales durante el período 1991-1997. [3] En 1994, el costo de inversión del desarrollo de riego privado para proyectos básicos de riego que suministraban agua para arroz y cereales varió entre 750 y 1.000 dólares EE.UU. por hectárea. El costo de inversión privada para esquemas de riego con elevadores de bombeo varió entre 1.200 y 1.750 dólares EE.UU. por hectárea. Finalmente, los costos de inversión privada para esquemas de riego que incluían pozos, aspersión o riego localizado varió entre 2.000 y 2.700 dólares EE.UU. por hectárea. [3]
Durante la década de 1980, el Banco Mundial invirtió un total de US$234 millones en varios proyectos de riego en pequeña escala en las estribaciones de los Andes, en la sabana del norte de Colombia y en la cuenca del Magdalena en el noroeste de Colombia.
En particular, en el área del cambio climático, el Banco Mundial está trabajando en estrecha colaboración con el Gobierno de Colombia en un Proyecto Nacional Integrado de Adaptación para fortalecer las instituciones colombianas, en particular el IDEAM, con el fin de producir información climática que apoye la adaptación al cambio climático . El proyecto también incluye la definición e implementación de un programa piloto específico de adaptación que apoye el mantenimiento de los servicios ambientales en el Macizo de Las Hermosas, incluida la protección de la cuenca del Amoya.
El Banco Interamericano de Desarrollo trabajó junto con el gobierno colombiano en la década de 1990 en la creación de un Programa Nacional de Riego y un Programa de Riego y Drenaje para apoyar la estrategia del gobierno para el mejoramiento de la tierra y buscar la participación del sector privado en los esfuerzos para modernizar el sector agrícola de Colombia.
Los investigadores Carlos Garces-Restrepo y Doublas L. Vermillion estudiaron el impacto de la transferencia de la gestión a las organizaciones de usuarios de agua en sistemas de riego seleccionados, a saber, RUT, Río Recio, Samaca, San Rafael y María La Baja. Los hallazgos del estudio “apoyan la hipótesis de que la transferencia de la gestión conduce a esfuerzos por parte de las asociaciones de usuarios de agua para mejorar la eficiencia de la gestión, como reducir el número de personal de gestión y tomar medidas para reducir los costos”. La transferencia de la gestión también conduce a una reducción significativa de los gastos gubernamentales en la gestión del riego. Sin embargo, “la transferencia no ha tenido impactos sustanciales en el desempeño de las operaciones y el mantenimiento o en la productividad agrícola y económica de las tierras o el agua irrigadas, ni ha mejorado el desempeño negativo ni ha causado detrimento donde el desempeño fue positivo”. [2]
Los investigadores también advierten que el concepto de “transferencia de gestión” varía entre países. En el caso de Colombia, el gobierno mantuvo una autoridad considerable sobre la operación y el mantenimiento, los presupuestos y los recursos humanos. La propiedad de la infraestructura nunca se transfirió a las asociaciones de usuarios de agua ni se otorgaron derechos de agua. Por lo tanto, “es necesario poner a prueba la hipótesis de que una política de transferencia de competencias más integrada y amplia generaría impactos más positivos en el desempeño”. [2]