Fedsure Life Assurance Ltd y otros contra Greater Johannesburg Transitional Metropolitan Council y otros [1] es un caso importante en el derecho sudafricano , visto en el Tribunal Constitucional los días 18 y 20 de agosto de 1998, con sentencia dictada el 14 de octubre. El tribunal estuvo ocupado por Chaskalson P, Langa DP, Ackermann J, Goldstone J, Kriegler J, Madala J, Mokgoro J, O'Regan J, Sachs J y Yacoob J. DJB Osborn (con él PJ Van Blerk) compareció por los apelantes, RM Wise (con él J. Kentridge) por el primer demandado, y CZ Cohen (con él M. Chaskalson) por el segundo, tercero, cuarto y quinto demandados.
La Constitución provisional reconoce y establece tres niveles de gobierno: nacional, provincial y local. Cada nivel de gobierno deriva sus poderes de la Constitución provisional. Sin embargo, en el caso del gobierno local, los poderes están sujetos a la definición y regulación por parte del gobierno nacional o provincial, que son las "autoridades competentes" para promulgar dicha legislación. Sin embargo, en virtud del artículo 174(1) de la Constitución provisional, existe una obligación constitucional de la "autoridad competente" de establecer un gobierno local, que debe ser "autónomo y, dentro de los límites prescritos por la ley o en virtud de ella [...] tener derecho a regular sus asuntos". [2] En el artículo 174(4), se dispone específicamente que "el Parlamento o una legislatura provincial no invadirán los poderes, funciones y estructura de un gobierno local en tal medida que se comprometa el estatuto, el propósito y el carácter fundamentales del gobierno local". En términos del artículo 175 (2), la autoridad competente también está obligada a asignar a un gobierno local "los poderes y funciones que sean necesarios para proporcionar servicios para el mantenimiento y la promoción del bienestar de todas las personas dentro de su área de jurisdicción". En el artículo 175 (4), la Constitución provisional establece específicamente que un "gobierno local tendrá el poder de dictar reglamentos que no sean incompatibles con esta Constitución o con una ley del Parlamento o una ley provincial aplicable". El artículo 178 (2) otorga al gobierno local un poder tributario sujeto a ciertas condiciones. El estatus constitucional del gobierno local es, por lo tanto, materialmente diferente de lo que era cuando el Parlamento era supremo, cuando no sólo los poderes sino la propia existencia del gobierno local dependían enteramente de legislaturas superiores. Aunque los poderes y funciones detallados de los gobiernos locales tienen que ser determinados por leyes de una autoridad competente, esto no significa que los poderes que ejercen sean poderes "delegados"; ni impide que los poderes sean considerados como "originales" y no "delegados". [3]
Si bien el artículo 24 de la Constitución provisional se aplica al ejercicio de poderes delegados por un consejo a sus funcionarios, en el presente caso el tribunal encontró difícil ver cómo puede tener alguna aplicación a los reglamentos hechos por el propio consejo. El consejo es un cuerpo legislativo deliberativo cuyos miembros son elegidos. Las decisiones legislativas que adoptan están influenciadas por consideraciones políticas por las que son políticamente responsables ante el electorado. Esas decisiones deben, por supuesto, ser lícitas, pero el requisito de legalidad existe independientemente de las disposiciones del artículo 24(a) y no depende de ellas. Los procedimientos según los cuales deben adoptarse las decisiones legislativas están prescritos por la Constitución, la legislación que otorga poderes y las reglas del consejo. Si bien este marco legislativo está sujeto a revisión para comprobar su coherencia con la Constitución, la elaboración de reglamentos y la imposición de impuestos por un consejo de conformidad con el marco legal prescrito no pueden ser objeto de impugnación por "toda persona" afectada por ellos sobre la base de los motivos contemplados en el artículo 24(b). El tribunal consideró que las disposiciones del artículo 24(c) o (d) tampoco son aplicables a las decisiones adoptadas por una asamblea legislativa deliberativa. La deliberación se lleva a cabo normalmente en la asamblea en público, donde los miembros expresan sus propias opiniones sobre el tema de las resoluciones propuestas. Cada miembro tiene derecho a sus propias razones para votar a favor o en contra de cualquier resolución y tiene derecho a hacerlo por motivos políticos. Corresponde a los miembros, no a los tribunales, juzgar lo que es relevante en tales circunstancias. Los artículos 24(c) y (d) no pueden aplicarse sensatamente a tales decisiones. La promulgación de leyes por un consejo local electo de conformidad con la Constitución es, en el sentido ordinario de las palabras, un acto legislativo y no administrativo. [4]
El tribunal determinó que parece evidente que cuando una legislatura, ya sea nacional, provincial o local, ejerce el poder, conferido por la sección 178(2) de la Constitución provisional, de aumentar los impuestos o las tasas, o de determinar las asignaciones que se harán con fondos públicos, está ejerciendo un poder que, según la Constitución, es un poder peculiar de los órganos legislativos electos. Es un poder que ejercen los representantes elegidos democráticamente después de la debida deliberación. Esa acción de las legislaturas municipales, al resolver fijar las tasas, recaudar la contribución y pagar un subsidio con fondos públicos, no puede clasificarse como una acción administrativa según lo contempla la sección 24 de la Constitución provisional. En el pasado, la acción de un consejo municipal al fijar las tasas se consideraba una acción que estaba sujeta a revisión judicial sobre la base de los principios del derecho administrativo, pero los principios en los que se basaba esa jurisprudencia ya no son aplicables. De ello se desprende que la imposición de tasas y gravámenes y el pago de subsidios no constituyen una "acción administrativa" según el artículo 24 de la Constitución provisional. [5]
En consecuencia, el Tribunal sostuvo que las tasas impuestas por el primer demandado, el consejo metropolitano de transición, y sus cuatro subestructuras metropolitanas, los gravámenes pagados por dos de las subestructuras al primer demandado y los subsidios pagados por el primer demandado a las otras dos subestructuras, en términos de los poderes que les confiere la Constitución provisional, junto con las Proclamaciones del Primer Ministro 24 de 1994 (Gauteng), 35 de 1995 (Gauteng) y 42 de 1995 (Gauteng), que se promulgaron en términos del artículo 10 de la Ley de Transición del Gobierno Local, [6] no constituían una "acción administrativa" en virtud del artículo 24 de la Constitución provisional. [7]
Las disposiciones principales de la Constitución provisional que regulan el gobierno local están contenidas en el Capítulo 10. Por lo tanto, en la medida en que un gobierno local actúe en violación de una de las disposiciones directas y obligatorias del Capítulo 10, es evidente que esa infracción será contraria a la Constitución y estará sujeta a un recurso de inconstitucionalidad. El gobierno local también está sujeto al Capítulo 3 de la Constitución provisional. También se desprende claramente del Capítulo 10 que los poderes, funciones y estructuras del gobierno local previstos en la Constitución se complementarán con los poderes, funciones y estructuras previstos en otras leyes dictadas por una autoridad competente. No cabe duda, sostuvo el tribunal, de que los principios de ultra vires del common law se mantienen en el nuevo orden constitucional. Sin embargo, están respaldados (y complementados cuando es necesario) por un principio constitucional de legalidad. En relación con la "acción administrativa", el principio de legalidad está consagrado en la sección 24(a) de la Constitución. En relación con la legislación y los actos ejecutivos que no constituyen una "acción administrativa", el principio de legalidad está necesariamente implícito en la Constitución. Por lo tanto, la cuestión de si los gobiernos locales actúan o no intra vires al imponer tasas y gravámenes y pagar subsidios sigue siendo una cuestión constitucional. [8]
El Tribunal sostuvo además que la impugnación constitucional de los demandantes a la validez de la imposición de las tasas en cuestión por el segundo demandado (la Subestructura Metropolitana Oriental) basada en el supuesto incumplimiento del artículo 178(2) de la Constitución provisional y la impugnación de la validez de los presupuestos del primer y segundo demandados, basada en el incumplimiento del artículo 58 de la Ordenanza de Gobierno Local 17 de 1939 (T), tenía que ser analizada en los hechos para ser rechazada. El Tribunal sostuvo que las tasas habían sido impuestas válidamente. [9]
El Tribunal sostuvo además que la imposición de un impuesto por el primer demandado al segundo demandado por una cantidad igual al superávit presupuestado del segundo demandado para el ejercicio económico que finalizó el 30 de junio de 1997, y el uso de ese impuesto para cubrir los déficits en los presupuestos del primer demandado y otras dos subestructuras metropolitanas del primer demandado (los demandados cuarto y quinto), no podía justificarse como "una subvención o donación" en virtud del artículo 79(15)(i) de la Ordenanza de Gobierno Local, ya que esa no había sido la decisión que había tomado el consejo del segundo demandado. El consejo había examinado el proyecto de presupuesto asumiendo que estaba dentro de las facultades del primer demandado imponer una contribución al segundo demandado con el fin de subvencionarse a sí mismo y a los demandados cuarto y quinto. No se sabía cuál habría sido la actitud de los miembros del consejo del segundo demandado si se hubieran enfrentado a una decisión de hacer una donación o subvención: esa cuestión nunca se planteó al consejo del segundo demandado. Además, la diferencia entre ambos era de fondo y no meramente de forma. [10]
El tribunal sostuvo que, independientemente de si el punto 23(c) del Anexo A de la Proclamación del Primer Ministro 35 de 1995 (Gauteng), que es el mismo que el punto 23(c) del Anexo 2 de la Ley de Transición del Gobierno Local 209 de 1993, se interpreta como una condición para recaudar un impuesto prescrito en la Ley de Transición del Gobierno Local por una autoridad competente, tal como se contempla en la sección 178(2) de la Constitución provisional, o como un poder conferido al Consejo Metropolitano de Transición del Gran Johannesburgo independientemente de la sección 178(2), el "impuesto" tiene que cumplir con las disposiciones del punto 23(c). [11]
En cuanto a la cuestión de si el gravamen impuesto por el primer demandado contra el segundo y el tercer demandado cumplía o no con el requisito del punto 23(c), a saber, que era "una contribución equitativa de" la subestructura "basada en los ingresos brutos o impositivos de dicha" subestructura, la Corte estuvo dividida en partes iguales. En una sentencia conjunta de Chaskalson P, Goldstone J y O'Regan J (concurrentes Ackermann J y Madala J), se sostuvo que debía atribuirse significado e importancia a los distintos requisitos del punto 23(c). El mero hecho de que pudiera decirse que un gravamen era equitativo en todas las circunstancias no eximía ni restaba valor a la estipulación de que también debía basarse en los ingresos brutos o impositivos. Se sostuvo además que la palabra "basada" en el punto 23(c) implicaba que también debía existir alguna relación entre el cálculo del gravamen y los ingresos a los que se hacía referencia. El gravamen impuesto por el primer demandado a los demandados segundo y tercero no se fijó como proporción o porcentaje de los ingresos brutos o de los impuestos; ni estaba relacionado directamente de ninguna manera con dichos ingresos. El gravamen era un excedente producido a partir de los ingresos totales después de que se hubiera llegado a un acuerdo sobre los gastos que debían realizar los demandados segundo y tercero: interpretar "ingresos brutos o de los impuestos" como "ingresos netos después de tener en cuenta todos los gastos de la subestructura" era ignorar la inclusión de las palabras "ingresos brutos o de los impuestos" en la frase y, por lo tanto, violar la disposición en su conjunto. En consecuencia, el gravamen no se basaba en los ingresos brutos o de los impuestos y, por lo tanto, no cumplía con los requisitos del punto 23(c). [12]
Por el contrario , el Juez Kriegler (concurrente con Langa, Juez Mokgoro, Juez Sachs y Juez Yacoob) sostuvo, en primer lugar, que el ataque a la imposición del impuesto basado en el argumento de que éste violaba el requisito del artículo 178(2) de la Constitución provisional, porque no estaba "basado en una estructura uniforme para su área de jurisdicción", no podía prosperar. No podía decirse que se había aplicado algo que no fuera una estructura uniforme. El verdadero propósito de la coordinación de los presupuestos del primer demandado y sus cuatro subestructuras (del segundo al quinto demandados) había sido aplicar un método uniforme para estimar tanto los ingresos como los gastos de cada subestructura. Era un componente expreso de ese método que cada presupuesto estuviera equilibrado y que ese equilibrio se lograra de manera uniforme eliminando cualquier exceso y complementando cualquier déficit. Lo que el artículo 178(2) exigía era una estructura uniforme sobre la base de la cual se recaudarían los ingresos, no tasas o tarifas idénticas. En el presente caso, había existido una base uniforme para la imposición de todos los impuestos municipales en toda el área metropolitana. La impugnación basada en el incumplimiento del artículo 178(2) fracasó. [13] En segundo lugar, con respecto al supuesto incumplimiento del punto 23(c) del Anexo A de la Proclamación 35 de 1995, se sostuvo que no había motivos para sugerir que el impuesto no era justo y debía ser anulado por razones de inequidad. [14]Se sostuvo además que el punto 23(c) utilizaba una frase de amplia generalidad para vincular la contribución a los ingresos, a saber, "basada en". No se había especificado que el gravamen tenía que ser una fracción o porcentaje de los ingresos, y todo lo que se requería era alguna relación entre la contribución y los ingresos. La estructura uniforme a la que se hizo referencia anteriormente implicaba aceptar una plataforma por encima de la cual se impondría un gravamen a una subestructura y la plataforma común por encima de la cual se pagaría el gravamen era el gasto estimado de una subestructura. El monto del gravamen también estaba relacionado con los ingresos brutos de la subestructura. El exceso de dichos ingresos brutos sobre los gastos constituía el gravamen. Que el gravamen fuera igual al superávit no significaba -y no podía significar lógicamente- que el gravamen no estuviera relacionado con los ingresos brutos; por el contrario, los ingresos brutos eran la base misma para su cálculo. No era correcto, como lo sostuvo la sentencia de Chaskalson P, Goldstone J y O'Regan J, que esta conclusión implicara interpretar "ingresos brutos o por impuestos" como "ingresos netos después de descontar todos los gastos de la subestructura". La contribución no se basaba en los ingresos netos; en realidad, se trataba de los ingresos netos basados en los ingresos y gastos brutos. El gravamen sobre cada una de las subestructuras era claramente un superávit producido después de haber tenido en cuenta los gastos presupuestados para esa subestructura. Ese superávit se basaba en los ingresos brutos. En consecuencia, el gravamen se basaba claramente en los ingresos brutos o por impuestos de cada una de las subestructuras. En consecuencia, los ataques de los apelantes basados en el supuesto incumplimiento de los requisitos del artículo 178(2) de la Constitución provisional y el punto 23(c) del Anexo A de la Proclamación 35 de 1995 tuvieron que ser desestimados. [15]
En consecuencia, el Tribunal sostuvo que, como había unanimidad en que las contribuciones impuestas por el segundo demandado eran legales, la impugnación de las mismas por parte de los apelantes debía ser desestimada. Como el Tribunal estaba dividido por igual sobre la legalidad de las contribuciones impuestas por el primer demandado a los demandados segundo y tercero, el recurso sobre esas cuestiones no prosperó y tuvo que ser desestimado. En consecuencia, el recurso en su totalidad tuvo que ser desestimado. [16]
Teniendo en cuenta el punto 17 del Anexo 6 de la Ley 108 de 1996 sobre la Constitución de la República de Sudáfrica, es en interés de la justicia que, en lo que respecta a las cuestiones constitucionales en virtud de la Constitución provisional que puedan presentarse en el futuro ante ella, la SCA, como sucesora de la División de Apelaciones, ejerza la jurisdicción que le confiere sobre cuestiones constitucionales el Capítulo 8 de la Constitución de 1996. Sin embargo, su ejercicio de esa jurisdicción no afectará el principio articulado en S v Mhlungu [17] y Du Plessis v De Klerk [18] en términos del cual la constitucionalidad de una ley debe determinarse por las disposiciones sustantivas aplicables en ese momento. [19]
De esta manera, se confirmó la decisión de la División Local de Witwatersrand, en el caso Fedsure Life Assurance v Greater Johannesburg Transitional Metropolitan Council [ 20] .