La Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 ( ESA o "La Ley"; 16 USC § 1531 et seq. ) es la principal ley de los Estados Unidos para proteger y conservar las especies en peligro. Diseñada para proteger a las especies en peligro crítico de la extinción como una "consecuencia del crecimiento económico y el desarrollo no atenuados por la preocupación y la conservación adecuadas", la ESA fue firmada como ley por el presidente Richard Nixon el 28 de diciembre de 1973. La Corte Suprema de los Estados Unidos la describió como "la legislación más completa para la preservación de especies en peligro de extinción promulgada por cualquier nación". [1] Los propósitos de la ESA son dobles: prevenir la extinción y recuperar especies hasta el punto en que las protecciones de la ley no sean necesarias. Por lo tanto, "protege a las especies y los ecosistemas de los que dependen" a través de diferentes mecanismos. Por ejemplo, la sección 4 requiere que las agencias que supervisan la Ley designen a las especies en peligro como amenazadas o en peligro de extinción. La Sección 9 prohíbe la "captura" ilegal de dichas especies, lo que significa "acosar, dañar, cazar..." La Sección 7 ordena a las agencias federales que utilicen sus autoridades para ayudar a conservar las especies incluidas en la lista. La Ley también sirve como legislación promulgatoria para implementar las disposiciones descritas en la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). [2] La Corte Suprema determinó que "la intención evidente del Congreso al promulgar" la ESA "era detener y revertir la tendencia hacia la extinción de especies, cualquiera fuera el costo". [1] La Ley es administrada por dos agencias federales, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (FWS) y el Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS). [3] La Ley ha delegado al FWS y al NMFS la autoridad para promulgar cualquier regla y lineamiento dentro del Código de Regulaciones Federales (CFR) para implementar sus disposiciones.
Los llamados a la conservación de la vida silvestre en los Estados Unidos aumentaron a principios del siglo XX debido al visible declive de varias especies. [4] Un ejemplo fue la casi extinción del bisonte , que solía contarse por decenas de millones. De manera similar, la extinción de la paloma migratoria , que contaba con miles de millones, también causó preocupación. [5] La grulla trompetera también recibió una atención generalizada ya que la caza no regulada y la pérdida de hábitat contribuyeron a una disminución constante de su población. Para 1890, había desaparecido de su área de reproducción principal en el centro norte de los Estados Unidos. [6] Los científicos de la época desempeñaron un papel destacado en la sensibilización pública sobre las pérdidas. Por ejemplo, George Bird Grinnell destacó la disminución del bisonte escribiendo artículos en Forest and Stream . [7]
Para abordar estas preocupaciones, el Congreso promulgó la Ley Lacey de 1900. La Ley Lacey fue la primera ley federal que reguló los mercados comerciales de animales. [8] También prohibió la venta de animales muertos ilegalmente entre estados. Le siguieron otras leyes, incluida la Ley de Conservación de Aves Migratorias , un tratado de 1937 que prohibía la caza de ballenas francas y grises, y la Ley de Protección del Águila Calva y Real de 1940. [9]
A pesar de estos tratados y protecciones, muchas poblaciones seguían disminuyendo. En 1941, solo quedaban aproximadamente 16 grullas trompeteras en estado salvaje. [10] En 1963, el águila calva , el símbolo nacional de los Estados Unidos, estaba en peligro de extinción. Solo quedaban alrededor de 487 parejas anidadoras. [11] La pérdida de hábitat, los disparos y el envenenamiento con DDT contribuyeron a su declive.
El Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos intentó evitar la extinción de estas especies, pero carecía de la autoridad y la financiación necesarias del Congreso. [12] En respuesta a esta necesidad, el Congreso aprobó la Ley de Preservación de Especies en Peligro de Extinción ( Pub. L. 89–669) el 15 de octubre de 1966. La Ley inició un programa para conservar, proteger y restaurar especies selectas de peces y vida silvestre nativos. [13] Como parte de este programa, el Congreso autorizó al Secretario del Interior a adquirir tierras o intereses en tierras que promoverían la conservación de estas especies. [14]
El Departamento del Interior publicó la primera lista de especies en peligro de extinción en marzo de 1967. [15] Incluía 14 mamíferos, 36 aves, 6 reptiles, 6 anfibios y 22 peces. [16] Algunas especies notables incluidas en la lista en 1967 fueron el oso pardo, el caimán americano, el manatí de Florida y el águila calva. La lista incluía solo vertebrados en ese momento debido a la definición limitada del Departamento del Interior de "peces y vida silvestre". [14]
La Ley de Preservación de Especies en Peligro de Extinción fue derogada por la Ley de Especies en Peligro de Extinción.
Ley de Conservación de Especies en Peligro de Extinción de 1969 ( Pub. L. 91–135) modificó la Ley de Preservación de Especies en Peligro de Extinción de 1966. Estableció una lista de especies en peligro de extinción en todo el mundo. También amplió las protecciones para las especies cubiertas en 1966 y agregó más especies a la lista de especies protegidas. Si bien la Ley de 1966 solo se aplicaba a la "caza" y a las aves silvestres, la Ley de 1969 también protegía a los moluscos y crustáceos . También se aumentaron los castigos por la caza furtiva o la importación o venta ilegal de estas especies. Cualquier violación podría resultar en una multa de $10,000 o hasta un año de prisión. [17]
Cabe destacar que la Ley exigía la celebración de una convención o tratado internacional para conservar las especies en peligro de extinción. [18] Una resolución de la UICN de 1963 exigía la celebración de una convención internacional similar. [19] En febrero de 1973 se convocó una reunión en Washington, D.C., que dio lugar al tratado multilateral integral conocido como CITES o Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. [20]
La Ley de Conservación de Especies en Peligro de Extinción de 1969 proporcionó un modelo para la Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 al utilizar el término "basado en los mejores datos científicos y comerciales". Esta norma se utiliza como guía para determinar si una especie está en peligro de extinción.
En 1972, el presidente Nixon declaró que los esfuerzos actuales de conservación de especies eran inadecuados. [21] Pidió al 93.º Congreso de los Estados Unidos que aprobara una legislación integral sobre especies en peligro de extinción. El Congreso respondió con una ley completamente reescrita, la Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973, que fue firmada por Nixon el 28 de diciembre de 1973 ( Pub. L. 93–205).
Fue escrito por un equipo de abogados y científicos, incluyendo al Dr. Russell E. Train , el primer jefe designado del Consejo de Calidad Ambiental (CEQ), una consecuencia de la Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA) de 1969. [22] [23] El Dr. Train fue asistido por un grupo central de empleados, incluyendo al Dr. Earl Baysinger en la EPA, Dick Gutting y el Dr. Gerard A. "Jerry" Bertrand, un biólogo marino con doctorado de formación (Universidad Estatal de Oregón, 1969), que se había transferido de su puesto como asesor científico principal del Comandante del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los EE. UU., oficina del Comandante del Cuerpo, para unirse al recién formado Consejo de Calidad Ambiental de la Casa Blanca . El personal, bajo el liderazgo del Dr. Train, incorporó docenas de nuevos principios e ideas en la legislación histórica, pero también incorporó leyes anteriores, como lo deseaba el congresista John Dingell (D-Michigan) cuando propuso por primera vez la idea de una "Ley de Especies en Peligro de Extinción". Entre los miembros del personal, al Dr. Bertrand se le atribuye haber escrito partes importantes de la Ley, incluida la infame cláusula de "expropiaciones", 16 USC § 1538. "No sabíamos lo que no podíamos hacer", ha dicho el Dr. Bertrand sobre la Ley. "Estábamos haciendo lo que pensábamos que era científicamente válido y correcto para el medio ambiente". [24]
La Ley de Especies en Peligro de Extinción es administrada por dos agencias federales, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (FWS) y el Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS). El NMFS se ocupa de las especies marinas , y el FWS tiene la responsabilidad de los peces de agua dulce y todas las demás especies. Las especies que se encuentran en ambos hábitats (por ejemplo, las tortugas marinas y el esturión del Atlántico ) se gestionan de forma conjunta.
Según las modificaciones introducidas, consta de 18 secciones. [25] [26] Los requisitos legales clave incluyen:
La Ley de 1973 se considera una ley histórica de conservación. [4] Los investigadores académicos se han referido a ella como "una de las leyes ambientales más importantes de la nación". [12] También se la ha llamado "uno de los estatutos ambientales más poderosos de los EE. UU. y una de las leyes de protección de especies más sólidas del mundo". [27] La propia Ley ha sido enmendada cuatro veces: 1978, 1982, 1988, [12] y 1992. [28] Las regulaciones formales publicadas en el Registro Federal que especifican cómo se implementará la Ley también han cambiado con el tiempo. [12] En los últimos años, las elecciones presidenciales de los EE. UU. que cambian en gran medida las prioridades ambientales han culminado en cambios regulatorios en la gestión de especies en peligro de extinción de ida y vuelta. [29] [30] Las elecciones al Congreso también afectan la implementación de la Ley a través de expansiones o contracciones en las decisiones de financiación anual para las agencias. [28]
Una distinción de la Ley de 1973 es que, a diferencia de la legislación anterior, las plantas pasaron a ser elegibles para ser incluidas en la lista. La Sección 12 ordenó al Instituto Smithsoniano "revisar (1) las especies de plantas que están o pueden llegar a estar en peligro o amenazadas y (2) los métodos para conservar adecuadamente dichas especies, y reportar al Congreso, dentro del año siguiente a la fecha de promulgación de esta Ley, los resultados de dicha revisión, incluidas las recomendaciones para una nueva legislación o la enmienda de la legislación existente". [31] Como resultado, las primeras listas de plantas se produjeron en 1977. [32] Cincuenta años después, significativamente más especies de plantas fueron incluidas en la categoría más alta (en peligro) que animales: 766 plantas y 486 animales. [33]
Los historiadores atribuyen esta nueva preocupación por las plantas en peligro a las negociaciones de tratados globales en curso (especialmente en 1972 y 1973) hacia lo que finalmente se adoptaría en 1975 [34] bajo el título, Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres ( CITES ). Antes de esta fecha, la atención a las necesidades de conservación de las plantas nativas se había estancado por complicaciones que no pertenecen a los animales. Cómo distinguir adecuadamente las plantas recolectadas ilegalmente en la naturaleza de las plantas propagadas a partir de semillas o esquejes tomados de especímenes hortícolas fue uno de los puntos de discordia. [34] En última instancia, la autoridad federal sobre la aplicación de las protecciones de las plantas en peligro se ha centrado en la regulación del comercio interestatal de dichas plantas. [35] Esta distinción legal para las plantas se volvió controvertida en la práctica cuando un grupo de ciudadanos, los Guardianes de Torreya , decidieron ayudar a una planta relicta glacial en peligro de extinción, la Torreya de Florida , a trasladarse a climas más fríos en dirección a los polos antes de que los profesionales de la conservación estuvieran listos para comenzar su propia experimentación con la migración asistida de especies en peligro de extinción. [36] Debido a que el movimiento de semillas y plántulas por parte de este grupo no era comercial y se basaba en especímenes producidos hortícolamente, no existía un aparato legal para detener sus acciones. [35]
Otra distinción es que, cuando un animal está catalogado como en peligro de extinción o amenazado, "tomar" ese animal (capturándolo o matándolo) se convierte en una violación de la Ley. En el caso de las plantas, "tomar" ese animal ocurre solo dentro de los límites de las propiedades federales. [32] Aun así, los estados pueden optar por legislar y hacer cumplir las prohibiciones incluso en tierras privadas, [4] como ocurrió en 2023 cuando el estado de California aprobó una ley que impedía matar o eliminar la variedad occidental del árbol de Josué dondequiera que se encontrara. El riesgo del cambio climático fue un factor clave en la determinación. [37]
La Ley distingue dos categorías de especies para su inclusión en la lista: "en peligro" y una categoría menor denominada "amenazada". Una especie en peligro está en peligro de extinción ahora; una especie amenazada enfrenta esa amenaza en "el futuro previsible". [4] El objetivo de la categoría menor es permitir que las agencias federales tomen medidas de protección en un momento anterior, de modo que las causas de la disminución de la población puedan corregirse antes de que surjan preocupaciones de emergencia. [12] También surge la controversia sobre si las diferencias en los elementos del plan de recuperación, y por lo tanto las políticas y restricciones de gestión, deberían distinguir entre "amenazada" y "en peligro". [12] [30]
La Ley especifica los tipos de causas que deben identificarse en la disminución de las especies, cualquiera de las cuales podría ser lo suficientemente grave como para justificar su inclusión en la lista de especies amenazadas o en peligro de extinción. El conjunto de posibles causas, también conocido como los "cinco factores", incluye:
- La destrucción, modificación o reducción actual o amenazada de su hábitat o área de distribución.
- Utilización excesiva con fines comerciales, recreativos, científicos o educativos
- enfermedad o depredación
- La insuficiencia de los mecanismos reguladores existentes
- otros factores naturales o provocados por el hombre que afecten su supervivencia [38] [39]
Una disposición clave de la Ley de 1973 fue que "prevenir la extinción" ya no sería suficiente. En cambio, la "recuperación" de las especies incluidas en la lista, de modo que fuera posible "eliminarlas de la lista", era ahora un objetivo declarado. Los "planes de recuperación" debían ser desarrollados y publicados por las dos agencias a cargo: el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos y el Servicio Nacional de Pesca Marina . [12] En la práctica, los planes de recuperación suelen incluir objetivos de población y "criterios objetivos y mensurables" que constituirían una reducción adecuada de las amenazas y la provisión de protección del hábitat" de modo que la eliminación de la lista (o el cambio de la lista de "en peligro" a "amenazada") estuviera justificada. [12]
La Ley de 1973 introdujo el concepto de lo que hoy se denomina "hábitat crítico" en un solo pasaje breve. La Sección 7 exigía a las agencias federales que garantizaran que las acciones que autorizaran, financiaran o llevaran a cabo no tuvieran como resultado "la destrucción o modificación del hábitat de las especies que el Secretario determine, tras consultar adecuadamente con los Estados afectados, que es crítico". [12] Cuando se modificó la Ley en 1978, se le dio una definición de "hábitat crítico" y términos básicos para determinarlo y utilizarlo. [12] (Como se verá en la sección "Controversias", esta disposición a veces fue difícil de implementar por razones tanto científicas como políticas).
Una revisión de la Ley publicada en 2009 relata los problemas inevitables que surgen al otorgar oportunidades incluso a los ciudadanos para presentar peticiones de inclusión de especies en la lista:
Poco después de promulgarse la Ley de Especies en Peligro de Extinción, el Congreso reconoció que en un momento dado era probable que hubiera más especies potencialmente elegibles para su inclusión en la lista de las que el Servicio podía abordar mediante el proceso de elaboración de normas. Como resultado, en 1979 el Congreso ordenó al Servicio que desarrollara un sistema de priorización que le permitiera determinar cuáles de las especies potencialmente elegibles debían considerarse primero. El Servicio respondió con una guía de prioridades de inclusión en la lista que establecía una jerarquía de prioridades basada primero en la magnitud de la amenaza, luego en su inminencia y finalmente en la distinción taxonómica (con los géneros monotípicos clasificados por delante de otras especies y las especies completas por delante de las subespecies). [12]
Los requisitos de que las decisiones sobre la inclusión en la lista se basen en evidencia y consideraciones científicas, junto con la incapacidad de las agencias para ampliar y contratar personal en función de los cambios en el volumen de peticiones pendientes, indujeron al Congreso en 1982 a modificar la Ley estableciendo plazos para las decisiones de las agencias. [12] A partir de 2023, esos plazos todavía se aplican nominalmente, pero en la práctica es raro que un peticionario recurra al sistema judicial para forzar una decisión antes de que la agencia pueda terminar el trabajo en su propio cronograma. [12]
En 2023, cuando esta ley del Congreso cumplió 50 años, los periodistas se vieron obligados a informar sobre los resultados y las controversias de la ley. La anulación por parte del Congreso de varias listas recientes y la capacidad de obstaculizar la implementación restringiendo la financiación de las agencias fueron algunos de los puntos mencionados por algunos medios. [40] En contraste, una fundación asociada con el Caucus Occidental de senadores y representantes de EE. UU. publicó un informe de 116 páginas en 2023 titulado "La Ley de Especies en Peligro de Extinción a los 50 años", con un subtítulo que expresaba su principal crítica de que "un historial de recuperaciones falsificadas subraya una falta de integridad científica en el programa federal". [41] Entre los profesores que expresaron sus opiniones en un informe de la Universidad de Pensilvania, uno llamó la atención sobre un cambio subyacente en las visiones del mundo nacional durante el último medio siglo: la Ley "refleja la confianza de la política liberal de mediados del siglo XX en que cualquier problema puede solucionarse con una legislación basada en datos científicos", pero las soluciones pragmáticas que requieren flexibilidad se han visto obstaculizadas y la polarización se ha intensificado. [42] Un artículo de revisión académica publicado en 2008 informó que la Ley se había convertido en "un campo de batalla social, legal y político" y que "la cuestión científica de si la ESA funciona eficazmente para proteger las especies sigue abierta". [43] En esta sección se resumen los desafíos específicos y las controversias a largo plazo.
Debido a que la Ley permitió que se incluyeran especies en la lista de especies en peligro de extinción sin tener en cuenta las consecuencias económicas, pronto se convirtió y sigue siendo controvertida. [44] Los costos que se imponen a los propietarios privados de tierras y a varias industrias pueden presentarse en forma de oportunidades perdidas o de ralentización de las operaciones para cumplir con las regulaciones establecidas en la Ley. En particular, en 1978, la inclusión en la lista de un pequeño pez (el caracol darter) paralizó durante varios años la construcción de una presa que ya estaba en marcha en el río Little Tennessee . [45] En términos más generales, el requisito de consultar con las agencias pertinentes sobre proyectos federales ha ralentizado en ocasiones las operaciones de la industria del petróleo y el gas, incluida la exploración o el desarrollo en tierras federales ricas en combustibles fósiles. [46]
Una opinión muy extendida es que las protecciones otorgadas a las especies incluidas en la lista limitan la actividad económica. [47] En casos extremos, las consecuencias económicas pueden inducir incentivos perversos por los cuales los terratenientes limitan activamente el acceso de sus tierras a especies en peligro de extinción. Un ejemplo en el este de los Estados Unidos se refiere al pájaro carpintero de cresta roja, una especie en peligro de extinción. Un estudio de unas 1.000 parcelas forestales de propiedad privada dentro del área de distribución del pájaro carpintero encontró que cuando los terratenientes observaban que el crecimiento de los pinos maduraba hasta una etapa en la que podría atraer a los pájaros carpinteros que anidaban, era más probable que lo talaran, independientemente de los precios de la madera en ese momento. [48] Esta es una forma de destrucción intencional del hábitat para evitar consecuencias económicas.
Los legisladores han expresado que la ESA ha sido "utilizada como arma", particularmente contra los estados occidentales, restringiendo las decisiones del gobierno estatal sobre el uso de tierras públicas. [49] El caso de la prolongada disputa sobre el urogallo de las artemisas es un ejemplo de ello, [50] y el búho moteado es otro. [51] En el extremo está el dicho mayoritariamente occidental relacionado con los animales en peligro de extinción, como los lobos: " dispara, pala y cállate ". [4] [52] [42] En 2018, el representante Don Young (Alaska), el congresista republicano con más años de servicio, dijo: "Como la única persona en el Congreso, la única, que votó a favor de la Ley de Especies en Peligro de Extinción, por favor golpéeme con un látigo". [53]
Algunos economistas han afirmado que encontrar una forma de reducir esos incentivos perversos conduciría a una protección más eficaz de las especies en peligro de extinción. [54] Una sugerencia para poner fin a los incentivos perversos sería compensar a los propietarios de propiedades por proteger a las especies en peligro de extinción, en lugar de considerarlas una posible pérdida financiera. [52]
Además, si bien el estándar para prevenir el peligro o la modificación adversa se aplica únicamente a las actividades federales, las actividades no federales están sujetas a la Sección 10 de la Ley, [55] y las actividades privadas en tierras privadas pueden requerir permisos discrecionales federales (como los requeridos por la Ley de Agua Limpia , Sección 404) y, por lo tanto, activar la Sección 7 de la ESA. [56]
A veces surgen controversias cuando el momento de la presentación de una petición para incluir una nueva especie en la lista coincide con los planes o el inicio de un proyecto de desarrollo que podría verse obstaculizado por dicha inclusión. Un editorial de prensa que conmemoraba el 50º aniversario de la Ley sugería que "la ESA se convirtió en el arma preferida de los grupos ambientalistas que buscaban detener proyectos o derribar otros. Se han presentado decenas de demandas por proyectos grandes y pequeños, lo que ha desatado resentimientos hacia los grupos ambientalistas". [57]
La Ley señala a los profesionales de la ciencia como los "únicos" responsables de realizar evaluaciones del riesgo de extinción. Las políticas gubernamentales, moldeadas por diversos y cambiantes intereses públicos, son necesariamente los árbitros de cómo deben evaluarse las declaraciones numéricas del riesgo de extinción en el contexto de otros tipos de riesgos y prioridades nacionales. En un informe de varios autores publicado en 2016, la Sociedad Ecológica de Estados Unidos explicó cómo se desarrolla este tipo de controversia:
Toda decisión de incluir una especie en la lista también requiere un juicio político sobre el grado de riesgo que es aceptable para esa especie. La ciencia puede fundamentar la decisión determinando el grado de riesgo que enfrenta una especie, pero la ciencia por sí sola no puede determinar si el riesgo es aceptable... Las partes interesadas con opiniones divergentes sobre los niveles aceptables de riesgo de extinción con frecuencia plantean desafíos legales sobre si las especies deben incluirse en la lista, si están en peligro o amenazadas, qué parte del hábitat representa una "porción significativa" del área de distribución de una especie y otros elementos clave de la implementación de la ESA. [4]
Hasta 2023, un total de 1.780 especies habían sido catalogadas a lo largo de los años como "en peligro" o en una categoría menos severa de "amenazada". Si bien el 99% del total de especies aún están vivas, los críticos han señalado que solo 64 especies mejoraron lo suficiente como para ser eliminadas de la lista ("excluidas de la lista"). Otras 64 mejoraron lo suficiente como para ser "rebajadas" de la lista de especies en peligro a amenazadas. Solo 11 especies han sido declaradas extintas después de ser incluidas en la lista, pero otras 23 especies han desaparecido durante tanto tiempo que se ha propuesto su designación oficial como extintas. [58]
Algunos han argumentado que la recuperación de las aves carnívoras en peligro (en particular, el águila calva , el pelícano pardo y el halcón peregrino ) debería atribuirse a la prohibición del pesticida DDT en 1972 por parte de la EPA , en lugar de a la Ley de Especies en Peligro de Extinción. [57] Los partidarios de la Ley argumentan que la inclusión de estas especies en la lista de especies en peligro de extinción condujo a acciones adicionales que también fueron cruciales para la recuperación de las especies (es decir, la cría en cautiverio, la protección del hábitat y la protección contra perturbaciones). [59] [60] [61]
Entre las especies más difíciles de proteger se encuentran los mejillones , ya que dependen de cantidades adecuadas de agua dulce limpia y fluida. La región oriental de los Estados Unidos, donde habitan aproximadamente 300 especies de mejillones, es el centro de la diversidad mundial de estos moluscos de agua dulce . Sin embargo, el 65 por ciento de ellos están amenazados o en peligro de extinción. [62]
Las enmiendas del Congreso de 1988 a la Ley incluyeron una nueva sección, la Sección 18, para ayudar a las evaluaciones de eficacia al hacer que cada una de las dos agencias implementadoras informe periódicamente la financiación federal acumulada (y, en cierta medida, la financiación estatal) especie por especie. [63] A partir de 2023, el informe más reciente al Congreso fue el del Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los EE. UU. y presentó los gastos acumulados hasta el año fiscal 2020. [64] [65] El informe incluía estas estadísticas: "De las 1.388 revisiones de estado completadas, el 93 por ciento (1.294) recomiendan que no haya cambios en el estado de la especie, el 3 por ciento (40) recomiendan la reclasificación de en peligro a amenazada, el 3 por ciento (38) recomiendan la exclusión de la lista (22 debido a la extinción, 13 debido a la recuperación y 3 debido a un error), el 1 por ciento (13) recomienda la reclasificación de amenazada a en peligro y menos del 1 por ciento (2) recomienda una revisión de la entidad incluida en la lista". [66]
Los críticos de la ley han señalado que, a pesar de su objetivo de recuperar especies hasta el punto de eliminarlas de la lista, esto rara vez ha sucedido. En 2023 (cincuenta años después de su aprobación), un total de 1.780 especies habían sido incluidas a lo largo de los años en la lista de especies en peligro de extinción o en la categoría menos grave de amenazadas. De ese total, 64 especies mejoraron lo suficiente como para ser eliminadas de la lista. Otras 64 mejoraron lo suficiente como para ser "rebajadas" de la lista de especies en peligro de extinción a la de especies amenazadas. Si bien 11 especies han sido declaradas extintas desde que comenzó la implementación de la ley, otras 23 especies han desaparecido durante tanto tiempo que se ha propuesto su designación oficial como extintas. [58]
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El Servicio Nacional de Pesca Marina enumera ocho especies (o poblaciones de una especie) entre las que corren mayor riesgo de extinción en el futuro cercano. Estos animales son el salmón del Atlántico ; el salmón coho de la costa central de California ; la ballena beluga de Cook Inlet ; la foca monje hawaiana ; la tortuga laúd del Pacífico ; el salmón chinook de invierno del río Sacramento ; la población residente del sur de orcas ; y el abulón blanco . Las actividades humanas se presentan como la causa principal de las amenazas de extinción para todas estas especies. Las dos agencias implementadoras tienen un historial combinado de cambiar el estado de las especies de amenazadas a en peligro en nueve ocasiones, mientras que el número de mejoras de estado de en peligro a amenazadas es mayor. [67]
Una estadística ampliamente utilizada para apoyar la eficacia de la Ley es que el 99 por ciento de las especies incluidas en la lista no se han extinguido. [68] [69] En 2012, el Centro para la Diversidad Biológica publicó un informe que examinó una muestra de 110 especies incluidas en la lista y concluyó que el 90 por ciento de ellas se estaban recuperando "al ritmo especificado por su plan de recuperación federal". [70]
En el lado opuesto del espectro, una fundación asociada con el Caucus Occidental de senadores y representantes de los Estados Unidos publicó un informe de 116 páginas en 2023 que señala datos y declaraciones realizadas por el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos durante el último medio siglo que pueden interpretarse como una impugnación de las proclamaciones de éxito. [41] En concreto, las declaraciones sobre el número de especies "recuperadas" no distinguen entre aquellas excluidas de la lista debido a una mejora real de las poblaciones y aquellas para las que posteriormente se descubrió que las cifras de población originales habían sido muy subestimadas. Si la ciencia hubiera estado más en línea con la realidad desde el principio, este informe afirma que 36 de las 62 especies que la agencia informó como recuperadas oficialmente no habrían logrado su inclusión en la lista desde el principio. [41]
También surgen controversias cuando la ciencia utilizada para sustentar una decisión de exclusión de la lista difiere de los umbrales numéricos de población incluidos en el plan de recuperación de la especie. Un caso judicial de 2012 confirmó que los criterios de recuperación publicados no son jurídicamente vinculantes para decisiones de exclusión posteriores. [4]
La inclusión de una especie en la lista "activa dos tipos de medidas de conservación superpuestas: prevención de la extinción y acciones de recuperación". [4] Un documento oficial requerido por la Ley ha llegado a conocerse como plan de recuperación. La Ley "da pocas pautas para su preparación y contenido y no especifica una fecha límite para que los Servicios completen los planes de recuperación después de su inclusión en la lista". [4] Un informe de 2023 sobre la Ley publicado por Defenders of Wildlife calculó que "265 especies incluidas en la Ley carecen de orientación de recuperación de cualquier tipo, mientras que 370 especies adicionales carecen de orientación de recuperación final". El grupo también señaló que más de la mitad de los planes de recuperación existentes tenían más de 20 años. [71]
Además de las supuestas deficiencias de financiación, [4] [71] se han señalado varios problemas inherentes a las demoras en la traducción de los hallazgos científicos por parte de las agencias en acciones que vayan más allá de la prevención de la extinción y, por lo tanto, en pos de la recuperación de las especies. Uno de esos problemas es la "frontera entre conocimiento y acción" que distingue a los científicos de la conservación de los gestores de la conservación. Es decir, ¿cómo se puede hacer que la investigación científica sea práctica y, por lo tanto, contribuya directamente a políticas y prácticas que promuevan el avance? [72] Entre los impedimentos para generar una ciencia de la conservación que abarque las fronteras se incluye "una estructura de recompensas en la ciencia que promueve la publicación y los ingresos por subvenciones en lugar de la participación de los profesionales de la conservación". [72] También puede surgir desconfianza a través de la frontera si los gestores de la conservación perciben que la financiación de la ESA asignada a la investigación o el seguimiento reduce lo que está disponible para las acciones de recuperación. [ 72 ]
El "miedo al fracaso en la conservación" es otro factor que contribuye a la vacilación de las agencias y los administradores a la hora de emprender acciones de recuperación para las que no hay certeza de éxito. [73] Hay dos razones por las que los propios científicos pueden abstenerse de recomendar acciones. Una es el miedo a que hacer tales recomendaciones pueda comprometer su condición de investigadores objetivos en cuyas conclusiones se puede confiar. Una segunda es el miedo a que una acción recomendada que se lleva a cabo pero luego fracasa pueda dañar su reputación. Estos temores pueden aumentar cuando las recomendaciones se refieren a una especie sobre la que se ha generado una controversia o a una especie cuya población ha disminuido tan drásticamente que cualquier manipulación de la especie o su hábitat puede denunciarse más tarde como contribuyente a su mayor declive o extinción. [73] Por lo tanto, hay múltiples razones por las que los programas de recuperación de algunas especies "pueden quedar atrapados en un ciclo en el que se asignan más recursos a la recopilación de información que a la acción". [74]
El propio Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos ha reconocido que especificar en un plan escrito las acciones para alcanzar los objetivos de recuperación no garantiza que dichas acciones se lleven a cabo. [75] De hecho, la agencia reconoce que "los planes de recuperación son documentos orientativos y no reglamentarios, y la Ley de Especies en Peligro de Extinción (ESA) no exige a ninguna agencia o entidad que implemente acciones en un plan de recuperación". [76] Por lo tanto, a partir de 2016, la agencia amplió la planificación estándar de la recuperación al cambiar a un marco de tres partes. Todavía se cumplen los requisitos legales y reglamentarios para producir un "plan de recuperación" inicial, incluidas las oportunidades para comentarios públicos. El plan debe redactarse y publicarse de la manera habitual, y continúa estando sujeto al proceso de "revisión de cinco años". Sin embargo, se pueden desarrollar, publicar y actualizar dos nuevos tipos de documentos de trabajo según sea necesario para cada especie incluida en la lista. [75]
El primer documento actualizable es una "Evaluación del estado de las especies" (SSA, por sus siglas en inglés). Se trata de "una evaluación de riesgo biológico para ayudar a los encargados de tomar decisiones que deben utilizar la mejor información científica disponible para tomar decisiones políticas en el marco de la ESA". A medida que se publiquen nuevos artículos y se recopilen datos rigurosos, la SSA se puede actualizar y volver a publicar según sea necesario. [77] Esto, a su vez, puede estimular cambios en la tercera parte del nuevo marco: la "Estrategia de implementación de la recuperación" (RIS, por sus siglas en inglés). Si bien las acciones de recuperación son decisiones a nivel de políticas que seguirán delineándose en el plan de recuperación oficial, la RIS sirve como "un documento operativo a corto plazo, más flexible, centrado en cómo, cuándo y con quién se implementarán las acciones de recuperación". [75] Una sola especie puede, en última instancia, tener varios documentos RIS publicados, cada uno perteneciente a una entidad diferente, como un fideicomiso de tierras o un jardín botánico, que se presenta (con o sin financiación federal) para participar voluntariamente en una o más acciones de recuperación específicas:
El RIS se desarrollará con socios de conservación fuera de la agencia y se centrará en el período de tiempo y el alcance de las actividades que funcionan mejor para que esos colaboradores logren los objetivos de recuperación. Se pueden desarrollar muchos RIS, específicos para socios y/o actividades, y pueden cubrir distintos marcos de tiempo, según sea necesario. Si se desarrollan múltiples RIS, se desarrolla un "marco general" (un RIS general) que describe las relaciones y prioridades entre los RIS individuales para garantizar la implementación estratégica del programa de recuperación general para la especie. [75]
El Servicio de Pesca y Vida Silvestre ha desarrollado un sistema de priorización de cuatro factores para analizar las compensaciones en la distribución de fondos entre las especies incluidas en la lista: grado de amenaza, potencial de recuperación, singularidad taxonómica y conflicto con las actividades humanas. Aun así, el informe especial de 2016 sobre la Ley elaborado por la Sociedad Ecológica de Estados Unidos concluyó que las decisiones de la agencia sobre la distribución de fondos están "con mayor frecuencia motivadas por factores políticos y sociales, incluida la representación en el Congreso, la cantidad de empleados en las oficinas de campo, la carga de trabajo del personal y las oportunidades para formar asociaciones y asegurar fondos de contrapartida". [4] Además, el informe afirmaba: "Los críticos señalan que los esfuerzos de recuperación se centran desproporcionadamente en las especies carismáticas, en detrimento de otras, en particular las plantas".
Además, no existe ningún requisito de que las agencias federales (o cualquier otra institución) implementen ninguna de las acciones especificadas en el plan de recuperación. [32]
Con o sin la inclusión en la lista, existen oportunidades para que las partes interesadas inicien acciones por su cuenta. Esto se aplica especialmente a las mejoras del hábitat. Si se puede encontrar un hábitat adecuado para una especie en tierras privadas, estatales, municipales o tribales, no es necesario esperar a que la agencia federal ofrezca o especifique acciones en el lugar. Las partes pueden ampliar y mejorar dichos hábitats por su cuenta. Por ejemplo, un informe del Servicio de Parques Nacionales de 2023 en nombre de la mariposa azul de Karner en peligro de extinción incluyó una recomendación para "alentar a las entidades (ciudad, estado, condado, tribu, federal) con suelos arenosos al norte del área de distribución actual a plantar Lupinus perennis y plantas de néctar" en previsión de una futura autorización para la " reubicación controlada " de poblaciones amenazadas por el calor y la sequía en las partes meridionales del área de distribución histórica de la mariposa. [78]
Si bien existen limitaciones legales sobre lo que los ciudadanos y otras partes interesadas pueden hacer directamente por las especies animales incluidas en la lista, el campo está abierto para obtener semillas y especímenes de plantas incluidas en la lista producidos hortícolamente y luego realizar plantaciones por su cuenta. [35] Un ejemplo bien conocido es una red de ciudadanos que se autodenominan Guardianes de la Torreya . La Torreya de Florida es una especie relicta glacial de árbol del subdosel que fue incluida en la lista de especies en peligro de extinción en 1984. Desde 2004, el grupo de ciudadanos ha estado utilizando semillas de plantaciones maduras en tierras privadas en Carolina del Norte para participar en una forma de migración asistida hacia los polos de esta planta en peligro climático. [36]
Antes de la inclusión de una especie en la lista, las partes interesadas que deseen actuar en su nombre tienen la libertad de interactuar no solo con el hábitat sino con la especie misma. Un ejemplo bien conocido implica acciones tomadas en nombre del pino de corteza blanca subalpino de las Montañas Rocosas del norte poco después de que grandes masas comenzaran a morir repentinamente en el Parque Nacional de Yellowstone y otros lugares. Se presentó una petición de inclusión en la lista en 2008, pero el estado de "amenazada" no se confirió hasta 2022. Para entonces, la colaboración entre las partes interesadas estaba bien encaminada sin la dirección de la agencia. [79] La organización de conservación American Forests , así como una nueva organización específica para el árbol: la Whitebark Pine Ecosystem Foundation, llevaron a cabo investigaciones y acciones de apoyo. [80] Otros colaboradores incluyen científicos investigadores del Servicio Forestal de EE. UU. , genetistas de la Universidad de California, Davis , y las tribus Confederadas Salish y Kootenai . La Oficina de Gestión de Tierras de EE. UU . y el Servicio de Parques Nacionales también participaron en la consulta previa a la inclusión en la lista por parte de la agencia a cargo de las especies en peligro de extinción: el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de EE. UU . [79]
La controversia también es evidente, aunque poco frecuente, cuando las partes interesadas son activistas que consideran el "régimen político-económico" no como la fuente de soluciones sino como "la causa fundamental de la pérdida de biodiversidad". [81] En tales casos se sabe que ha ocurrido la reintroducción guerrillera de especies raras. [82] [83]
Las enmiendas de 1982 a la Sección 10 de la Ley autorizaron la colaboración de las agencias implementadoras con los propietarios de tierras para producir Planes de Conservación del Hábitat . Dicho plan es una parte requerida de una solicitud para un Permiso de Toma Incidental , emitido bajo la Ley a entidades privadas que emprenden proyectos que podrían resultar en daño a una especie listada. La intención es disuadir la controversia incorporando al plan prácticas para minimizar el daño a las especies listadas y sus necesidades básicas de hábitat (incluidos los picos estacionales de uso). Un plan validado entonces absuelve al desarrollador de los daños que puedan ocurrir incidentalmente a la especie, al seguir el plan. Obtener promesas de los propietarios de tierras de medidas de mejora del hábitat durante el proceso de planificación puede servir para desactivar la oposición del público y otras partes interesadas. [84] [85]
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Los planes de conservación del hábitat se han implementado con éxito para reducir los conflictos entre un tipo de ave playera que anida en la playa, el chorlito playero , y los usuarios recreativos de la playa en Massachusetts . [85] Dichos planes también se aplican al pájaro carpintero de cresta roja de los bosques de los estados del sureste. [86] [48] En 2023, la planificación de la conservación del hábitat para los osos pardos en las Montañas Rocosas del norte se volvió controvertida cuando se informó de un aumento en las muertes de osos causadas por trenes, junto con el reconocimiento por parte de la agencia de que aún no se habían proporcionado varios millones de dólares de fondos federales para los participantes del plan para que participaran en sus acciones de mitigación específicas. [87]
Resumiendo las dificultades prácticas en un informe de 2023 sobre la Ley, Defenders of Wildlife señaló que la falta de financiación es un problema continuo y que las agencias "carecen de recursos adecuados para desarrollar, aprobar y monitorear estos planes, y hay importantes lagunas de datos sobre el desempeño de muchos de estos planes". [71]
Un informe de 2019 concluyó que el Servicio de Pesca y Vida Silvestre enfrentaba una acumulación de más de 500 especies que se había determinado que potencialmente justificaban protección. [88] Un informe de 2022 señaló que las graves disminuciones de la población mientras las especies esperan decisiones de inclusión en la lista son un problema importante que impide el éxito de la recuperación eventual. [89] Se supone que la decisión de incluir o aplazar la inclusión en la lista de una especie solicitada no debe tomar más de 2 años después de que se presenta una petición. Sin embargo, en promedio, la agencia tarda 12 años en finalizar una decisión. [90] Un análisis publicado en 2016 por la Sociedad Ecológica de Estados Unidos encontró que aproximadamente 50 especies pueden haberse extinguido mientras esperaban una decisión de inclusión en la lista. [4] La financiación adicional podría permitir a la agencia destinar más recursos a las evaluaciones biológicas de las especies solicitadas y determinar si merecen una decisión de inclusión en la lista. [91] [92]
Un problema adicional es que las especies que aún figuran en la lista de la Ley pueden estar ya extintas. Por ejemplo, la Lista Roja de la UICN declaró extinta al bagre de Scioto en 2013. La última vez que se lo vio con vida fue en 1957. [93] Sin embargo, el FWS todavía clasifica al bagre como especie en peligro de extinción. [88]
Como la pérdida de hábitat se considera la principal amenaza para la mayoría de las especies en peligro, [4] la Sección 4 de la Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 permitió al Servicio de Pesca y Vida Silvestre (FWS) y al Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS) designar áreas específicas como zonas de hábitat crítico protegidas. [94] La designación de hábitat crítico no afecta la propiedad de la tierra. No permite al gobierno tomar o administrar propiedad privada, ni establecer un refugio, reserva, coto u otra área de conservación. La designación de hábitat crítico no permite el acceso no autorizado del gobierno a tierras privadas. Sin embargo, dicha designación puede restringir las actividades permitidas en tierras privadas. [95]
En 1978, el Congreso modificó la ley para que la designación de hábitat crítico fuera un requisito obligatorio para todas las especies amenazadas y en peligro de extinción. La enmienda también añadió la cuestión económica al proceso de determinación de dicha designación. Dice: "... designará un hábitat crítico... sobre la base de los mejores datos científicos disponibles y después de tomar en consideración el impacto económico, y cualquier otro impacto, de especificar... un área como hábitat crítico". [96] El informe del Congreso sobre la enmienda de 1978 describió una posible controversia que podría surgir, dado que el "impacto económico" estaba incluido en la enmienda:
"... la disposición sobre hábitat crítico es una sección sorprendente que es totalmente incoherente con el resto de la legislación. Constituye una laguna jurídica que cualquier secretario... que sea vulnerable a la presión política o que no sea comprensivo con los propósitos básicos de la Ley de Especies en Peligro de Extinción podría aprovechar fácilmente". Informe de la Cámara de Representantes 95-1625, pág. 69 (1978) [97]
La controversia surgió y, por ello, la enmienda de 1982 a la Ley prohibió explícitamente consideraciones económicas similares a la hora de determinar el estatus de una especie. [98]
Al designar un hábitat crítico, se tienen en cuenta las necesidades de espacio abierto para el crecimiento individual y de la población, alimentos, agua, luz u otros requisitos nutricionales, lugares de reproducción, necesidades de germinación y dispersión de semillas y la ausencia de perturbaciones. [98] Como se detalla en un documento de revisión de 2008 sobre la Ley de Especies en Peligro de Extinción, la designación de un hábitat crítico es la primera prioridad de la acción de la agencia después de la inclusión de una especie en la lista. A continuación se formula un plan de recuperación. [43] Sin embargo, no todos los planes de recuperación especifican el hábitat crítico. Se autoriza la exención de este requisito si el director de la agencia determina que su designación no sería "prudente". [99]
La mayoría de las disposiciones de la ESA giran en torno a la prevención de la extinción. El hábitat crítico es uno de los pocos que se centran en la recuperación. Un artículo de 2005 publicado en la revista BioScience concluyó que las especies a las que se les proporciona un hábitat crítico tienen el doble de probabilidades de recuperarse que las especies que no lo tienen. [101] Un informe de 2016 publicado por la Ecological Society of America afirmó que los datos no eran concluyentes sobre este asunto porque "en la práctica, los Servicios a menudo eximen de la regulación la degradación del hábitat. Como resultado, la designación de hábitat crítico ha tenido un efecto regulatorio limitado". [4] En general, el desacuerdo en cuanto a la eficacia de la designación de hábitat crítico se expresa en varios informes diferentes. [102] [98] [103]
Otra controversia surge de la Ley que especifica que la designación de hábitat crítico debe incluir "todas las áreas esenciales para la conservación" de las especies en peligro, y puede incluir tierras privadas y públicas. El Servicio de Pesca y Vida Silvestre tiene una política que limita la designación a tierras y aguas dentro de los EE. UU. y ambas agencias federales pueden excluir áreas esenciales si determinan que los costos económicos o de otro tipo exceden el beneficio. La ESA, sin embargo, no dice nada sobre cómo se deben determinar dichos costos y beneficios. [4]
Todas las agencias federales tienen prohibido autorizar, financiar o llevar a cabo acciones que "destruyan o modifiquen adversamente" los hábitats críticos (Sección 7(a)(2)). Si bien el aspecto regulatorio del hábitat crítico no se aplica directamente a los propietarios privados y otros propietarios no federales, los proyectos de desarrollo, tala y minería a gran escala en tierras privadas y estatales generalmente requieren uno o más permisos federales y, por lo tanto, quedan sujetos a las regulaciones de hábitat crítico. Fuera de los procesos regulatorios o en paralelo con ellos, los hábitats críticos también se centran y alientan en acciones voluntarias como la compra de tierras, la concesión de subvenciones, la restauración y el establecimiento de reservas . [104]
Por último, la especificación de la Ley sobre el momento de las designaciones de hábitats críticos se ha vuelto problemática. La ESA requiere que el hábitat crítico se designe en el momento o dentro del año posterior a la inclusión de una especie en la lista de especies en peligro de extinción. En la práctica, la mayoría de las designaciones se producen varios años después de la inclusión en la lista. [104] Entre 1978 y 1986, el FWS designó hábitats críticos con regularidad. En 1986, la administración Reagan emitió una regulación que limitaba el estado de protección del hábitat crítico. Como resultado, se designaron pocos hábitats críticos entre 1986 y fines de la década de 1990. A fines de la década de 1990 y principios de la de 2000, una serie de órdenes judiciales invalidaron las regulaciones de Reagan y obligaron al FWS y al NMFS a designar varios cientos de hábitats críticos, especialmente en Hawái , California y otros estados occidentales. Los estados del Medio Oeste y del Este recibieron hábitats menos críticos, principalmente en ríos y costas. A diciembre de 2006, la regulación de Reagan aún no había sido reemplazada, aunque su uso había sido suspendido. No obstante, las agencias en general han cambiado de rumbo y desde aproximadamente 2005 han tratado de designar hábitats críticos en el momento de la inclusión en la lista o cerca de él. [104]
Aunque la Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 no limitó en sí misma la ubicación de "poblaciones experimentales" al área de distribución históricamente nativa de una planta o animal, [106] un cambio regulatorio en 1984 con respecto a las "poblaciones experimentales" hizo que las translocaciones prospectivas fueran más difíciles de justificar. [107] En junio de 2022, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos publicó una norma propuesta en el Registro Federal que "revisaría las regulaciones de la sección 10(j) bajo la ESA para facilitar mejor la recuperación al permitir la introducción de especies incluidas en la lista de la ESA en hábitats adecuados fuera de sus áreas de distribución históricas. El cambio propuesto ayudará a mejorar la conservación y recuperación de las especies en peligro incluidas en la ESA en las próximas décadas, ya que los crecientes impactos del cambio climático y las especies invasoras hacen que los hábitats dentro de sus áreas de distribución históricas se desplacen y se vuelvan inadecuados". [108] El período de comentarios finalizó en agosto de 2022, con más de 500 comentarios publicados en línea por partidarios y opositores. [109] La decisión final estaba prevista para su publicación en junio de 2023. [110]
Como se informó en la página de noticias de Audubon , la adopción del cambio regulatorio propuesto autorizaría, por primera vez, el uso de una herramienta controvertida de adaptación climática: la migración asistida . [111] Un artículo de 2010 en Conservation Letters había señalado que, si bien no parecía necesario realizar cambios legales para facilitar esta nueva forma propuesta de adaptación climática, "las regulaciones actuales son un impedimento para la colonización asistida de muchas especies animales en peligro de extinción, mientras que las regulaciones no necesariamente restringen la colonización asistida de plantas en peligro de extinción". [112]
El 30 de junio de 2023, el Departamento del Interior de los Estados Unidos anunció su decisión de modificar la regla de la sección 10(j) sobre "poblaciones experimentales" en términos generales, tal como se propuso un año antes. [113] El comunicado de prensa resumió el motivo del cambio de la siguiente manera:
En el momento en que se establecieron las normas originales 10(j), no se había comprendido plenamente el impacto potencial del cambio climático sobre las especies y sus hábitats, pero en las décadas posteriores se ha vuelto aún más dramático. Estas revisiones ayudarán a prevenir extinciones y apoyar la recuperación de especies en peligro al permitir que el Servicio y nuestros socios implementen introducciones de especies proactivas basadas en la conservación para reducir los impactos del cambio climático y otras amenazas, como las especies invasoras. [114]
La acción de reglamentación incluye una sección que resume 25 temas abordados en los comentarios presentados en 2022, junto con la respuesta oficial de la agencia a cada uno de ellos. [115] Los requisitos preexistentes relacionados con las poblaciones experimentales en el Código de Reglamentos Federales (CFR) aún se aplican. Los planes para utilizar la "Subparte H: poblaciones experimentales" con el propósito de la adaptación al cambio climático requieren, por lo tanto, un aviso público y la colocación final en la subparte "Reglas específicas de la especie" de las regulaciones del CFR de los detalles geográficos y de otro tipo precisos. [116]
Seis meses después de que se publicara esta normativa de adaptación climática para las especies incluidas en la lista, el Servicio de Parques Nacionales publicó un informe de 154 páginas con recomendaciones para detener el declive de la mariposa azul de Karner, en peligro de extinción , en sus pequeñas y dispersas poblaciones a lo largo de los estados del noreste. Entre las recomendaciones se encontraba la " reubicación controlada " de las poblaciones desde las partes meridionales de su área de distribución hacia hábitats más al norte con condiciones adecuadas y plantas de apoyo. El informe justificó la acción de reubicación controlada señalando que las partes interesadas y los administradores "están cada vez más a favor de nuevas intervenciones basadas en la ciencia para salvar a las especies raras de la extirpación impulsada por el cambio climático". [78]
En octubre de 2019, a instancias de la Pacific Legal Foundation y el Property and Environment Research Center, [117] [118] el USFWS y el NMFS bajo el presidente Donald Trump cambiaron la regla §4(d) para tratar a las especies "amenazadas" y "en peligro crítico" de manera diferente, legalizando las iniciativas privadas de recuperación y los hábitats para especies que están simplemente "amenazadas". [119]
Los opositores ambientales criticaron la revisión por "chocar como una excavadora" a través de la ley e "inclinar la balanza a favor de la industria". [120] [121] [122] Algunos críticos, incluido el Sierra Club , señalaron que estos cambios se produjeron solo unos meses después de que la IPBES publicara su Informe de evaluación global sobre biodiversidad y servicios ecosistémicos , que encontró que la actividad humana había empujado a un millón de especies de flora y fauna al borde de la extinción , y solo serviría para exacerbar la crisis. [123] [124] [125] La legislatura de California aprobó un proyecto de ley para aumentar las regulaciones de California para frustrar los cambios de la administración Trump; fue vetado por el gobernador Newsom . [126] En enero de 2020, el Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes informó sobre una legislación similar. [29] En diciembre de 2020, la administración Trump revirtió aún más la Ley de Especies en Peligro de Extinción al reducir las protecciones del hábitat para las especies en riesgo y, por lo tanto, restringir las protecciones a donde viven actualmente, no donde vivían antes o adonde podrían migrar como resultado del cambio climático . [127]
En junio de 2021, la administración Biden dijo que estaba revisando la derogación de la Ley de Especies en Peligro de Extinción durante la era Trump y planeaba revertir o revisar algunos de los cambios, en particular los relacionados con las regulaciones de hábitat crítico. Dichas reversiones se convirtieron en ley en mayo de 2024. [128] Un crítico comentó: "Parece ser una de esas reglas/regulaciones/cosas que están sucediendo en Washington DC y que les gusta cambiar de un lado a otro con cada administración sin ver una finalidad real". [129]
En 1978, una pequeña especie de pez del sureste de los Estados Unidos fue catalogada como en peligro de extinción. Surgió un conflicto porque ya se estaba construyendo una presa dentro de su área de distribución nativa y se consideró científicamente que dañaba su hábitat necesario. Lo que llegó a conocerse como la controversia del caracol dardo ganó atención nacional. Un fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos prohibió la finalización de la presa, que luego fue anulada cuando el Congreso eximió a la presa Tellico de las disposiciones de la ESA. [45] Posteriormente, se descubrieron más poblaciones de la especie en ríos distintos del río Little Tennessee donde se construyó la presa, y en 2022 la especie fue eliminada de la lista federal de especies en peligro de extinción. [130] No obstante, el hecho de que la Ley de Especies en Peligro de Extinción detuviera efectivamente una importante construcción en marcha en favor de una pequeña especie de pez puso fin al amplio apoyo político que había acompañado la aprobación de la Ley. [45]
En 1982, a pesar de las protestas de algunas organizaciones ambientalistas, el plan de recuperación del cóndor de California, en peligro de extinción , comenzó a implementar la captura de las 22 aves silvestres que quedaban. [44] [131] A principios de la década de 1990, el esfuerzo de cría en cautiverio tuvo el éxito suficiente como para comenzar a devolver parte de la progenie a la naturaleza, incluido el Gran Cañón, del que esta ave carroñera había desaparecido durante al menos varios siglos. En 2001 se registró la primera anidación silvestre en el Gran Cañón. [132] En 2022, la especie tenía una población silvestre de 350 individuos y una población cautiva de 214. [41]
En 1987, un pariente oriental extirpado del lobo gris fue reintroducido en Carolina del Norte después de más de una década de cría en cautiverio. La controversia se aceleró cuando la agencia estatal de vida silvestre liberalizó las regulaciones de caza de coyotes . Debido a que el lobo rojo en peligro de extinción se parece a su pariente coyote mucho más que el lobo gris más grande, la cantidad de disparos por error a la especie en peligro de extinción comenzó a afectar seriamente a la población. Además, los detractores de la protección del lobo rojo señalaron el deterioro genético de las generaciones posteriores de lobos rojos en la naturaleza, ya que se cruzan fácilmente con los coyotes. [71]
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En 1988 surgió otra controversia que atrajo la atención nacional, cuando el búho moteado del norte fue clasificado como en peligro de extinción. [51] Esta especie dependía de bosques costeros intactos y maduros en los estados de Washington , Oregón y California . Y esto, a su vez, planteó nuevas restricciones a la tala de tierras forestales nacionales en esas regiones, lo que afectó gravemente a los trabajadores de los pequeños pueblos madereros. No fue hasta 1994 que la adopción por parte del gobierno federal del Plan Forestal del Noroeste , junto con un paquete de ayuda financiera comunitaria, puso fin a las hostilidades máximas entre los madereros y los defensores del hábitat del búho. [45] [133] Sin embargo, evitar la destrucción humana del hábitat no resultó en la recuperación de la especie. La inmigración natural de una especie de búho más grande y agresiva (el búho barrado ) que antes era nativa solo de los estados del este se convirtió en una causa importante de la continua disminución de la población del búho moteado. [134] La decisión del gobierno de emplear tiradores de precisión para sacrificar la población de búhos barrados presenta un problema ético desafiante dentro del pensamiento de la conservación. [135]
Otra controversia de la ESA que estalló en la década de 1990 se refería al lobo gris (clasificado como especie en peligro de extinción en los 48 estados continentales en 1974) y al lobo mexicano (clasificado como especie en peligro de extinción en 1976), cuando cada especie fue reintroducida en áreas centrales de su antigua distribución nativa en la década de 1990. Debido a que los lobos tienen una distribución tan amplia y se puede esperar que ocasionalmente ataquen al ganado que los ganaderos pastan legalmente en tierras federales (incluso en áreas silvestres), los anuncios de intenciones de restablecer a estos depredadores en determinadas tierras federales en los estados de las Montañas Rocosas generaron puntos de vista contradictorios al principio. Desde entonces, la autoridad estatal para controlar a los lobos errantes (y autorizar capturas y cacerías) también ha sido controvertida. [136] [137]
El cambio climático se convirtió en un elemento de evaluación del riesgo de extinción y, por lo tanto, de controversia cuando el oso polar fue catalogado como "amenazado" en 2010. [4]
En 2018, la designación de hábitat crítico en tierras privadas de Luisiana para la rana de Mississippi (también conocida como rana de tierra oscura) se había vuelto tan controvertida que la Corte Suprema de los Estados Unidos decidió arbitrar una decisión de un tribunal inferior. El resultado eliminó efectivamente la designación de hábitat por extralimitación, debido a que la especie había desaparecido de Luisiana medio siglo antes. [138]
En 2022, una planta con flores de 15 centímetros, el trigo sarraceno de Tiehm , fue catalogada como especie en peligro de extinción y se le otorgó protección de hábitat crítico en 910 acres de tierras federales en Nevada . La inclusión en la lista fue controvertida porque la extracción de litio (crucial para el almacenamiento de baterías de energía solar ) ya estaba en marcha en el área. [139]
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En 2023, el miembro más grande y feroz de la familia de las comadrejas , el glotón , fue incluido en la lista de especies amenazadas por su hábitat fuera de Alaska. La inclusión fue controvertida porque se invocó el cambio climático como causa principal del "aumento de las temperaturas y la disminución de la capa de nieve", lo que dificulta la construcción de guaridas en cuevas de nieve para las poblaciones restantes en la cordillera de las Cascadas y las Montañas Rocosas . [140] [134] [141]
En 2024, el cambio climático volvió a ser considerado como causa de inclusión en la lista. La perdiz nival del Monte Rainier fue incluida en la lista de especies amenazadas porque: "El Servicio ha determinado que la pérdida y degradación de su hábitat como resultado del cambio climático pondrá en peligro a esta ave en el futuro previsible". [142] Lagopus leucurus saxatilis [143] es una de las cinco subespecies de la perdiz nival que dependen de hábitats de tundra ártica o alpina. La inclusión en la lista fue solicitada inicialmente en 2010 por el Centro para la Diversidad Biológica . [144]
Tal como fue enmendada, la Ley consta de 18 artículos. [25] Las secciones de política sustantiva se resumen a continuación.
La sección 4 de la ESA establece el proceso mediante el cual se designan especies como en peligro o amenazadas. Las especies con estas designaciones reciben protección en virtud de la ley federal. [39] La sección 4 también exige la designación de hábitat crítico y planes de recuperación para esas especies.
Para ser considerada para su inclusión en la lista, la especie debe cumplir uno de los cinco criterios (sección 4(a)(1)):
1. Existe o existe amenaza de destrucción, modificación o reducción de su hábitat o área de distribución.
2. Hay un uso excesivo para fines comerciales, recreativos, científicos o educativos.
3. La especie está en declive debido a enfermedades o depredación .
4. Los mecanismos reguladores existentes son inadecuados.
5. Hay otros factores naturales o provocados por el hombre que afectan su existencia continua.
A continuación se establece un orden de prioridad entre las posibles especies candidatas, y se da máxima prioridad a las "listas de emergencia". En esta categoría se incluyen las especies que afrontan un "riesgo significativo para su bienestar". [145]
Una especie puede incluirse en la lista de dos maneras. El Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (FWS) o el Departamento de Pesca de la NOAA (también llamado Servicio Nacional de Pesca Marina ) pueden incluir directamente una especie a través de su programa de evaluación de candidatos, o una petición individual u organizativa puede solicitar que el FWS o el NMFS incluyan una especie en la lista. Una "especie" según la ley puede ser una verdadera especie taxonómica , una subespecie o, en el caso de los vertebrados, un " segmento de población distinto ". Los procedimientos son los mismos para ambos tipos, excepto que en el caso de la petición de una persona u organización, hay un período de selección de 90 días.
Durante el proceso de inclusión en la lista, no se pueden considerar factores económicos, sino que deben basarse "únicamente en los mejores datos científicos y comerciales disponibles". [146] La enmienda de 1982 a la ESA agregó la palabra "únicamente" para evitar cualquier consideración que no fuera el estado biológico de la especie. El Congreso rechazó la Orden Ejecutiva 12291 del Presidente Ronald Reagan que exigía un análisis económico de todas las acciones de las agencias gubernamentales. La declaración del comité de la Cámara fue "que las consideraciones económicas no tienen relevancia para las determinaciones sobre el estado de las especies". [147]
El resultado totalmente opuesto se produjo con la enmienda de 1978, en la que el Congreso añadió las palabras "...tomando en consideración el impacto económico..." en la disposición sobre la designación de hábitat crítico . [96] La enmienda de 1978 vinculó el procedimiento de inclusión en la lista con la designación de hábitat crítico y las consideraciones económicas, lo que detuvo casi por completo las nuevas inclusiones, y casi 2.000 especies fueron retiradas de la consideración. [148]
Después de recibir una petición para incluir una especie en la lista, las dos agencias federales toman los siguientes pasos, o procedimientos de reglamentación, y cada paso se publica en el Registro Federal , el diario oficial del gobierno de los EE. UU. de reglas y regulaciones propuestas o adoptadas:
1. Si una petición presenta información que indica que la especie puede estar en peligro, comienza un período de evaluación de 90 días (solo para peticiones de personas y/o organizaciones interesadas). Si la petición no presenta información sustancial para respaldar la inclusión, se rechaza.
2. Si la información es sustancial, se inicia una revisión del estado, que es una evaluación integral del estado biológico y las amenazas de una especie, con un resultado: "justificado", "no justificado" o "justificado pero excluido".
En esencia, la declaración de "justificada pero excluida" es una postergación añadida por la enmienda de 1982 a la ESA. Significa que otras acciones de mayor prioridad tendrán precedencia. [150] Por ejemplo, una lista de emergencia de una planta rara que crece en un humedal que está previsto que se rellene para la construcción de viviendas sería una "mayor prioridad".
3. En el plazo de un año, se debe tomar una decisión final (una norma definitiva) sobre si se debe incluir la especie en la lista. El plazo de la norma definitiva puede extenderse por seis meses y las especies incluidas en la lista pueden agruparse según su geografía, amenazas, hábitat o taxonomía similares.
La tasa anual de inclusión en listas (es decir, la clasificación de especies como "amenazadas" o "en peligro de extinción") aumentó de manera constante desde la administración Ford (47 inclusiones, 15 por año) hasta Carter (126 inclusiones, 32 por año), Reagan (255 inclusiones, 32 por año), George H. W. Bush (231 inclusiones, 58 por año) y Clinton (521 inclusiones, 65 por año) antes de descender a su tasa más baja bajo George W. Bush (60 inclusiones, 8 por año al 24/5/08). [151]
La tasa de inclusión en la lista está fuertemente correlacionada con la participación ciudadana y los plazos obligatorios: a medida que disminuye la discreción de la agencia y aumenta la participación ciudadana (es decir, la presentación de peticiones y demandas), la tasa de inclusión en la lista aumenta. [151] Se ha demostrado que la participación ciudadana identifica especies que no avanzan en el proceso de manera eficiente, [90] e identifica más especies en peligro. [152] Cuanto más tiempo permanezcan las especies en la lista, más probabilidades hay de que el FWS las clasifique como en recuperación. [101]
El aviso público se da a través de avisos legales en los periódicos y se comunica a las agencias estatales y del condado dentro del área de la especie. Las naciones extranjeras también pueden recibir aviso de una inclusión en la lista. Es obligatoria una audiencia pública si alguna persona la ha solicitado dentro de los 45 días posteriores a la publicación del aviso. [153] "El propósito del requisito de notificación y comentarios es proporcionar una participación pública significativa en el proceso de elaboración de normas", resumió el tribunal del Noveno Circuito en el caso de Idaho Farm Bureau Federation v. Babbitt . [154]
Estado de inclusión en la lista y sus abreviaturas utilizadas en el Registro Federal y por agencias federales como el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos : [155] [156] [157]
El Servicio de Pesca y Vida Silvestre (FWS) y el Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS) deben crear un Plan de Recuperación de Especies en Peligro de Extinción que describa los objetivos, las tareas necesarias, los costos probables y el cronograma estimado para recuperar las especies en peligro de extinción (es decir, aumentar su número y mejorar su gestión hasta el punto en que puedan eliminarse de la lista de especies en peligro de extinción). [a] La ESA no especifica cuándo debe completarse un plan de recuperación. El FWS tiene una política que especifica la finalización dentro de los tres años posteriores a la inclusión de la especie en la lista, pero el tiempo promedio para completarlo es de aproximadamente seis años. [151] La tasa anual de finalización del plan de recuperación aumentó de manera constante desde la administración Ford (4) hasta Carter (9), Reagan (30), Bush I (44) y Clinton (72), pero disminuyó bajo Bush II (16 por año al 1 de septiembre de 2006). [151]
El objetivo de la ley es hacerse innecesaria, y los planes de recuperación son un medio para lograr ese objetivo. [158] Los planes de recuperación se volvieron más específicos después de 1988, cuando el Congreso agregó disposiciones a la Sección 4(f) de la ley que detallaban el contenido mínimo de un plan de recuperación. Se deben incluir tres tipos de información:
La enmienda también añadió la participación pública al proceso. Existe un orden de clasificación, similar a los procedimientos de listado, para los planes de recuperación, en el que la máxima prioridad corresponde a las especies que tienen más probabilidades de beneficiarse de los planes de recuperación, especialmente cuando la amenaza proviene de la construcción u otra actividad económica o de desarrollo. [158] Los planes de recuperación abarcan las especies domésticas y migratorias. [160]
A partir de 2016, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre (FWS) amplió la planificación estándar de la recuperación al pasar a un marco de tres partes. Se seguirán cumpliendo los requisitos legales y reglamentarios para la elaboración de un "plan de recuperación" inicial, incluidas las oportunidades para que el público formule comentarios. El plan se redactará y publicará de la manera habitual y seguirá estando sujeto al proceso de "revisión de cinco años". Sin embargo, ahora se elaboran, publican y actualizan dos nuevos tipos de documentos de trabajo según sea necesario para cada especie incluida en la lista. [75]
El primer documento actualizable es una "Evaluación del estado de las especies" (SSA, por sus siglas en inglés). Se trata de "una evaluación de riesgo biológico para ayudar a los encargados de tomar decisiones que deben utilizar la mejor información científica disponible para tomar decisiones políticas en el marco de la ESA". A medida que se publiquen nuevos artículos y se recopilen datos rigurosos, la SSA se puede actualizar y volver a publicar según sea necesario. [77] Esto, a su vez, puede estimular cambios en la tercera parte del nuevo marco: la "Estrategia de implementación de la recuperación" (RIS, por sus siglas en inglés). Si bien las acciones de recuperación son decisiones a nivel de políticas que seguirán delineándose en el plan de recuperación oficial, la RIS sirve como "un documento operativo a corto plazo, más flexible, centrado en cómo, cuándo y con quién se implementarán las acciones de recuperación". [75] Una sola especie puede, en última instancia, tener varios documentos RIS publicados, cada uno perteneciente a una entidad diferente, como un fideicomiso de tierras o un jardín botánico, que se presenta (con o sin financiación federal) para participar voluntariamente en una o más acciones de recuperación específicas:
El RIS se desarrollará con nuestros socios de conservación y se centrará en el período de tiempo y el alcance de las actividades que mejor funcionen para que nuestros socios logren los objetivos de recuperación. Se pueden desarrollar muchos RIS, específicos para socios y/o actividades, y pueden cubrir distintos marcos temporales, según sea necesario. Si se desarrollan múltiples RIS, se desarrolla un "marco general" o RIS general, que describe las relaciones y prioridades entre los RIS individuales, para garantizar la implementación estratégica del programa de recuperación general para la especie. [75]
La reclasificación de una especie de la lista de especies en peligro de extinción puede tener lugar cuando se han controlado amenazas importantes y la población en estado silvestre cumple los objetivos de recuperación. La reclasificación de una especie de la lista de especies en peligro de extinción a la de la lista de especies amenazadas. [161]
Para "eliminar" una especie de la lista, se tienen en cuenta varios factores: el control o la eliminación de amenazas, el tamaño y el crecimiento de la población en estado silvestre, y la estabilidad de la calidad y cantidad del hábitat. También se puede eliminar una especie de la lista si se encuentra un error (en particular, el tamaño de la población) en los datos utilizados para la inclusión en la lista en primer lugar. Más de una docena de especies han sido eliminadas de la lista en tales circunstancias.
Two examples of animal species delisted are: the Virginia northern flying squirrel (subspecies) on August 2008, which had been listed since 1985, and the gray wolf (Northern Rocky Mountain DPS). On April 15, 2011, President Obama signed the Department of Defense and Full-Year Appropriations Act of 2011.[162] A section of that Appropriations Act directed the Secretary of the Interior to reissue within 60 days of enactment the final rule published on April 2, 2009, that identified the Northern Rocky Mountain population of gray wolf (Canis lupus) as a distinct population segment (DPS) and to revise the List of Endangered and Threatened Wildlife by removing most of the gray wolves in the DPS.
The US Fish and Wildlife Service's delisting report lists four plants that have recovered:[163]
Section 6 of the Endangered Species Act[164] provided funding for development of programs for management of threatened and endangered species by state wildlife agencies.[165][166] Subsequently, lists of endangered and threatened species within their boundaries have been prepared by each state. These state lists often include species which are considered endangered or threatened within a specific state but not within all states, and which therefore are not included on the national list of endangered and threatened species. Examples include Florida,[167] Minnesota,[168] and Maine.[169]
Section 7 of the Endangered Species Act requires cooperation among federal agencies to conserve endangered or threatened species.[170] Section 7(a)(1) directs the Secretary of the Interior and all federal agencies to proactively use their authorities to conserve such species. This directive is often referred to as an 'affirmative requirement.' Section 7(a)(2) of the Act requires federal agencies to ensure their actions do not jeopardize listed species or adversely modify critical habitat. Federal agencies (referred to as "action agencies") must consult with the Secretary of the Interior before taking any action which may affect listed species. Section 7(a)(2) is often referred to as the consultation process.
The two agencies that administer the Act are the National Marine Fisheries Service (NMFS) and the U.S. Fish and Wildlife Service (FWS). These two agencies are often collectively referred to as "the Services" and lead the consultation process. FWS is responsible for the recovery of terrestrial, freshwater, and catadromous species. NMFS is responsible for marine species and anadromous fish. NMFS manages recovery for 165 endangered and threatened marine species including 66 foreign species. As of January 2020, the Services have listed 2,273 species worldwide as endangered or threatened. 1,662 of these species occur in the United States.
Section 7(a)(1) requires federal agencies to work with FWS and NMFS to coordinate endangered and threatened species conservation. Federal agencies should also account for any effects on endangered or threatened species in planning their activities.
An example of the 7(a)(1) process is the Army Corps of Engineers' management of the Lower Mississippi River. Since the early 2000s, a division of the U.S. Army Corps of Engineers has worked with FWS and the states to resolve endangered species and ecosystem management issues. ESA-listed species in the area include the least tern (Sterna antillarum), pallid sturgeon (Scaphirhynchus albus), and the fat pocketbook (potamilus capax).[171] The goal of this 7(a)(1) conservation plan is to protect listed species while allowing the Corps to carry out its civil works responsibilities. As part of the plan, the Corps undertakes projects that will benefit those species. It also considers species ecology as a part of project design. All three listed species in the Lower Mississippi River have increased in numbers since the plan was established.
An action agency is required to consult with the Services if it has reason to believe that a species listed under the ESA may be present in the proposed project area. It also must consult if the agency believes the action will likely affect the species. This requirement, established by section 7(a)(2), is commonly referred to as the consultation process.
Consultation typically begins informally at the request of an action agency in the early stages of project planning.[172] Discussion topics include listed species in the proposed action area and any effect(s) the action may have on those species. If both agencies agree that the proposed action is not likely to affect the species, the project moves forward. However, if the agency's action may affect a listed species, the agency is required to prepare a biological assessment.
A biological assessment is a document prepared by the action agency. It lays out the project's potential effects, particularly on listed species. The action agency must complete a biological assessment if listed species or critical habitat may be present. The assessment is optional if only proposed species or critical habitat are present.
As a part of the assessment, the action agency conducts on-site inspections to see whether protected species are present. The assessment will also include the likely effects of the action on such species. The assessment should address all listed and proposed species in the action area, not only those likely to be affected.
The biological assessment may also include conservation measures. Conservation measures are actions the agency intends to take to promote the recovery of listed species. These actions may also serve to minimize the projects' effects on species in the project area.
There are three possible conclusions to a biological assessment: "no effect", "not likely to adversely affect", or "likely to adversely affect" listed or proposed species.
The action agency may reach a "no effect" conclusion if it determines the proposed action will not affect listed species or designated critical habitat. The action agency may reach a "not likely to adversely affect" decision if the proposed action is insignificant or beneficial. The Services will then review the biological assessment and either agree or disagree with the agency's findings. If the Services agree the project's potential impacts have been eliminated, they will concur in writing. The concurrence letter must outline any modifications agreed to during informal consultation. If an agreement cannot be reached, the Services advise the action agency to initiate formal consultation.
If the Services or the action agency finds the action "likely to adversely affect" protected species, this triggers formal consultation.
During formal consultation, the Services establish the project's effects on listed species. Specifically, they address whether the project will jeopardize the continued existence of any listed species or destroy/adversely modify species' designated critical habitat.
"Jeopardy" is not defined in the ESA, but the Services have defined it in regulation to mean "when an action is likely to appreciably reduce a species' likelihood of survival and recovery in the wild." In other words, if an action merely reduces the likelihood of recovery but not survival then the standard of jeopardy is not met.
To assess the likelihood of jeopardy, the Services will review the species' biological and ecological traits. These could include the species' population dynamics (population size, variability and stability), life-history traits, critical habitat, and how any proposed action might alter its critical habitat. They also consider how limited the species' range is and whether the threats that led to species listing have improved or worsened since listing.
The Services have defined adverse modification as "a diminishment of critical habitat that leads to a lower likelihood of survival and recovery for a listed species." The diminishment may be direct or indirect. To assess the likelihood of adverse modification, biologists will first verify the scope of the proposed action. This includes identifying the area likely to be affected and considering the proximity of the action to species or designated critical habitat. The duration and frequency of any disturbance to the species or its habitat is also assessed.
A formal consultation may last up to 90 days. After this time the Services will issue a biological opinion. The biological opinion contains findings related to the project's effects on listed and proposed species. The Services must complete the biological opinion within 45 days of the conclusion of formal consultation. However, the Services may extend this timeline if they require more information to make a determination. The action agency must agree to the extension.
The Services may issue a finding of "no jeopardy or adverse modification" if the proposed action does not pose any harm to listed or proposed species or their designated critical habitat. Alternatively, the Service could find that proposed action is likely to harm listed or proposed species or their critical habitat but does not reach the level of jeopardy or adverse modification. In this case, the Services will prepare an incidental take statement. Under most circumstances, the ESA prohibits "take" of listed species. Take includes harming, killing or harassing a listed species. However, the ESA allows for "incidental" take that results from an otherwise lawful activity that is not the direct purpose of the action.
An incidental take statement will be agreed to between the Services and the action agency. The statement should describe the amount of anticipated take due to the proposed action. It will also include "reasonable and prudent measures" to minimize the take. Incidental take cannot pose jeopardy or potential extinction to species.
Following formal consultation, the Services may determine that the action will result in jeopardy or adverse modification to critical habitat. If this is the case, this finding will be included in the biological opinion.
However, during consultation, the Services may find there are actions that the agency may take to avoid this. These actions are known as reasonable and prudent alternative actions. In the event of a jeopardy or adverse modification finding, the agency must adopt reasonable and prudent alternative actions. However, the Services retain final say on which are included in the biological opinion.
According to regulation, reasonable and prudent alternative actions must:
Given a finding of jeopardy or adverse modification, the action agency has several options:
The action agency must notify the Services of its course of action on any project that receives a jeopardy or adverse modification opinion.
In the past ten years, FWS has made jeopardy determinations in three cases (delta smelt, aquatic species in Idaho, and South Florida water management), each of which has included reasonable and prudent alternatives. No project has been stopped as a result of FWS finding a project had no available path forward.
In rare cases, no alternatives to avoid jeopardy or adverse modification will be available. An analysis of FWS consultations from 1987 to 1991 found only 0.02% were blocked or canceled because of a jeopardy or adverse modification opinion with no reasonable and prudent alternatives.[173] In this scenario, the only option that the action agency and applicant are left with is to apply for an exemption. Exemptions are decided upon by the Endangered Species Committee.
An action agency may apply for an exemption if: (1) it believes it cannot comply with the requirements of the biological opinion; or (2) formal consultation yields no reasonable and prudent alternative actions. The exemption application must be submitted to the Secretary of the Interior within 90 days of the conclusion of formal consultation.
The Secretary can then recommend the application to the Endangered Species Committee (informally known as "The God Squad"). This committee is composed of several Cabinet-level members:
The governor of each affected state is notified of any exemption applications. The governor will recommend a representative to join the committee for this application decision. Within 140 days of recommending an exemption, the Secretary should submit to the committee a report that gives:
Once this information is received, the committee and the secretary will hold a public hearing. The committee has 30 days from the time of receiving the above report to make a decision. In order for the exemption to be granted, five out of the seven members must vote in favor of the exemption.[174] The findings can be challenged in federal court. In 1992, one such challenge was the case of Portland Audubon Society v. Endangered Species Committee heard in the Ninth Circuit Court of Appeals.[175]
The court found that three members had been in illegal ex parte contact with the then-President George H.W. Bush, a violation of the Administrative Procedures Act. The committee's exemption was for the Bureau of Land Management's timber sale and "incidental takes" of the endangered northern spotted owl in Oregon.[175]
Rarely does the Endangered Species Committee consider projects for exemption. The Endangered Species Committee has only met three times since the inception of the ESA. An exemption was granted on two of these occasions.
Section 10 of the ESA provides a permit system that may allow acts prohibited by Section 9.[106] This includes scientific and conservation activities. For example, the government may let someone move a species from one area to another. This would otherwise be a prohibited taking under Section 9. Before the law was amended in 1982, a listed species could be taken only for scientific or research purposes. The combined result of the amendments to the Endangered Species Act have created a more flexible ESA.
More changes were made in the 1990s in an attempt by Secretary of the Interior Bruce Babbitt to shield the ESA from a Congress hostile to the law. He instituted incentive-based strategies that would balance the goals of economic development and conservation.[176]
Section 10 may also allow activities that can unintentionally impact protected species. A common activity might be construction where these species live. More than half of habitat for listed species is on non-federal property.[177] Under section 10, impacted parties can apply for an incidental take permit (ITP). An application for an ITP requires a Habitat Conservation Plan (HCP).[178] HCPs must minimize and mitigate the impacts of the activity. HCPs can be established to provide protections for both listed and non-listed species. Such non-listed species include species that have been proposed for listing. Hundreds of HCPs have been created. However, the effectiveness of the HCP program remains unknown.[179]
If activities may unintentionally take a protected species, an incidental take permit can be issued. The applicant submits an application with an habitat conservation plan (HCP). If approved by the agency (FWS or NMFS) they are issued an Incidental Take Permit (ITP). The permit allows a certain number of the species to be "taken." The Services have a "No Surprises" policy for HCPs. Once an ITP is granted, the Services cannot require applicants to spend more money or set aside additional land or pay more.[180]
To receive the benefit of the permit the applicant must comply with all the requirements of the HCP. Because the permit is issued by a federal agency to a private party, it is a federal action. Other federal laws will apply such as the National Environmental Policy Act (NEPA) and Administrative Procedure Act (APA). A notice of the permit application action must be published in the Federal Register and a public comment period of 30 to 90 days offered.[181]
The "Safe Harbor" agreement (SHA) is similar to an HCP. It is voluntary between the private landowner and the Services.[182] The landowner agrees to alter the property to benefit a listed or proposed species. In exchange, the Services will allow some future "takes" through an Enhancement of Survival Permit. A landowner can have either a "Safe Harbor" agreement or an HCP, or both. The policy was developed by the Clinton administration.[183] Unlike an HCP the activities covered by a SHA are designed to protect species. The policy relies on the "enhancement of survival" provision of Section §1539(a)(1)(A). Safe harbor agreements are subject to public comment rules of the APA.
HCPs and SHAs are applied to listed species. If an activity may "take" a proposed or candidate species, parties can enter into Candidate Conservation Agreements With Assurances (CCAA).[184] A party must show the Services they will take conservation measures to prevent listing. If a CCAA is approved and the species is later listed, the party with a CCAA gets an automatic "enhancement of survival" permit under Section §1539(a)(1)(A). CCAAs are subject to the public comment rules of the APA.
Experimental populations are listed species that have been intentionally introduced to a new area. They must be separate geographically from other populations of the same species. Experimental populations can be designated "essential" or "non-essential"[185] "Essential" populations are those whose loss would appreciably reduce the survival of the species in the wild. "Non-essential" populations are all others. Nonessential experimental populations of listed species typically receive less protection than populations in the wild.[citation needed]
There are different degrees of violation with the law. The most punishable offenses are trafficking, and any act of knowingly "taking" (which includes harming, wounding, or killing) an endangered species.[citation needed]
The penalties for these violations can be a maximum fine of up to $50,000 or imprisonment for one year, or both, and civil penalties of up to $25,000 per violation may be assessed. Lists of violations and exact fines are available through the National Oceanic and Atmospheric Administration web-site.[186]
One provision of this law is that no penalty may be imposed if, by a preponderance of the evidence that the act was in self-defense. The law also eliminates criminal penalties for accidentally killing listed species during farming and ranching activities.[187]
In addition to fines or imprisonment, a license, permit, or other agreement issued by a federal agency that authorized an individual to import or export fish, wildlife, or plants may be revoked, suspended or modified. Any federal hunting or fishing permits that were issued to a person who violates the ESA can be canceled or suspended for up to a year.[citation needed]
A reward will be paid to any person who furnishes information which leads to an arrest, conviction, or revocation of a license, so long as they are not a local, state, or federal employee in the performance of official duties. The Secretary may also provide reasonable and necessary costs incurred for the care of fish, wildlife, and forest service or plant pending the violation caused by the criminal. If the balance ever exceeds $500,000 the Secretary of the Treasury is required to deposit an amount equal to the excess into the cooperative endangered species conservation fund.[citation needed]
This article incorporates public domain material from websites or documents of the United States Government. This article incorporates public domain material from websites or documents of the United States Fish and Wildlife Service.
