El Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco ( CMCT de la OMS ) es un tratado adoptado por la 56.ª Asamblea Mundial de la Salud celebrada en Ginebra (Suiza) el 21 de mayo de 2003. [1] Se convirtió en el primer tratado de la Organización Mundial de la Salud adoptado en virtud del artículo 19 de la constitución de la OMS. [2] El tratado entró en vigor el 27 de febrero de 2005. [3] Ha sido firmado por 168 países y es jurídicamente vinculante en 182 países que lo han ratificado . [3] En la actualidad hay 14 Estados miembros de las Naciones Unidas que no son partes del tratado (ocho que no lo han firmado y seis de los cuales lo han firmado pero no lo han ratificado). [4]
El CMCT, uno de los tratados que más rápidamente se ha ratificado en la historia de las Naciones Unidas, [5] es un acuerdo supranacional que busca "proteger a las generaciones presentes y futuras de las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco " mediante la promulgación de un conjunto de normas universales que establecen los peligros del tabaco y limitan su uso en todas sus formas en todo el mundo. [1] [6] Con este fin, las disposiciones del tratado incluyen normas que rigen la producción, venta, distribución, publicidad e impuestos sobre el tabaco. Sin embargo, las normas del CMCT son requisitos mínimos y se alienta a los signatarios a ser aún más estrictos en la regulación del tabaco de lo que el tratado les exige. [6]
El CMCT representa un momento decisivo para la salud pública internacional : no sólo fue el primero en ser adoptado conforme al Artículo 19 de la OMS, sino que también marca uno de los primeros acuerdos multilaterales vinculantes respecto de una enfermedad crónica no transmisible .
Además, el CMCT fue un momento decisivo para la Unión Europea. Según Mamudu y Studlar, desde la adopción del CMCT en 2003, "la soberanía compartida a través de una gobernanza multinivel se ha convertido en la norma en el ámbito de las políticas de control del tabaco para los miembros de la UE, lo que incluye que una organización internacional negocie en el contexto de otra". [7] El control del tabaco a nivel mundial sentó un precedente para la participación y negociación de la Comisión Europea en tratados multilaterales y definió aún más los poderes y capacidades de la UE como entidad supranacional.
El éxito percibido del CMCT ha alimentado los llamados a favor de muchos otros tratados de salud global, aunque una revisión reciente de 90 evaluaciones de impacto cuantitativo de tratados internacionales plantea interrogantes generales sobre su impacto en el mundo real. [8] Se han propuesto cuatro criterios para guiar el desarrollo de tratados de salud global de seguimiento. [9]
La OMS lleva mucho tiempo trabajando para prevenir los innumerables problemas de salud que se derivan del consumo de tabaco. El tabaco, principal causa de muerte evitable a nivel mundial, ha experimentado un aumento tanto en su consumo como en su tasa de mortalidad en todo el mundo debido a la creciente interconexión de la economía mundial. [10] Así pues, si bien las enfermedades relacionadas con el tabaco difieren de las enfermedades transmisibles que tradicionalmente han sido objeto de preocupación de la OMS, los efectos de la globalización han hecho que el tabaco sea cada vez más relevante para dichas autoridades intergubernamentales.
Bajo los auspicios de la activista del tabaco y profesora de la UCLA Ruth Roemer , la OMS instó a los países individuales durante los años 1980 y 1990 a adoptar leyes nacionales que han demostrado reducir el consumo de tabaco. Sin embargo, el CMCT marcó la primera vez que la OMS llegó al extremo de poner en práctica sus poderes legales internacionales para abordar el problema. [11] De hecho, la propia Roemer estuvo entre el grupo original de académicos y activistas del tabaco que apoyaron la idea de un enfoque de protocolo de convención marco (el resto del grupo incluía a Allyn Taylor, Derek Yach y Judith Mackay). [12]
La idea de un tratado multilateral sobre el control del tabaco cobró impulso en 1994, durante la Novena Conferencia Mundial sobre Tabaco o Salud celebrada en París (Francia), cuando Roemer y Taylor presentaron su estrategia para emprender acciones legales internacionales. Roemer y Allyn, junto con Judith Mackay, tuvieron éxito y su propuesta fue adoptada como una de las primeras resoluciones de la conferencia. [12]
En 1995, la Asamblea Mundial de la Salud (AMS), en su Resolución 48.11, pidió al Director General que "presentara un informe a la 49ª Asamblea Mundial de la Salud sobre la viabilidad de elaborar un instrumento internacional, como directrices, una declaración o una convención internacional sobre el control del tabaco que fuera adoptada por las Naciones Unidas". [12] En cumplimiento de la Resolución 48.11, la OMS contrató a Roemer y Taylor para que redactaran un documento de antecedentes sobre los diversos mecanismos de que disponía la OMS para controlar eficazmente el consumo de tabaco en todo el mundo. [12] Este documento de antecedentes contenía una recomendación concreta para una convención marco, en contraposición a una acción jurídica internacional alternativa. Según sus promotores, una convención marco "promovería la cooperación mundial y la acción nacional para el control del tabaco". [12]
La propuesta de Roemer y Taylor fue recibida con cierto escepticismo. Allan M. Brandt , el estimado historiador de la industria tabacalera de la Universidad de Harvard, informa que "algunos la consideraron poco realista, poco práctica y demasiado ambiciosa, y preferían un 'código de conducta' no vinculante". [6] Sin embargo, con el apoyo de Derek Yach, jefe del Comité de Coordinación de Políticas de la OMS, la propuesta ganó impulso. [6] Derek Yach se convirtió en el primer Director de la Iniciativa Libre de Tabaco en 1998 y dirigió el desarrollo del CMCT desde entonces hasta su adopción en marzo de 2003. Posteriormente, Gro Harlem Brundtland fue elegida directora general de la OMS en 1998. Brundtland, una médica noruega con un Máster en Salud Pública de la Universidad de Harvard, dio su pleno apoyo a la idea de un tratado multilateral vinculante sobre el control del tabaco. Junto con el tratamiento y la prevención de la malaria, el naciente Convenio Marco pasó a ocupar el primer lugar en su agenda en la OMS. [13]
Los negociadores tardaron tres años en llegar a un acuerdo sobre los términos del CMCT. Tras ser adoptado por la Asamblea Mundial de la Salud, el órgano decisorio de la OMS, el Convenio entró oficialmente en vigor en febrero de 2005. [5]
Un convenio marco suele justificarse cuando se trata de problemas que requieren la cooperación internacional para formular políticas de manera eficaz. Antes del CMCT, la mayoría de los convenios marco abordaban "cuestiones ambientales que escapaban al control de las naciones individuales". [6] Así, para demostrar que era necesario un convenio marco para el control del tabaco, los defensores del tratado invocaban cuestiones relacionadas con el tabaco que no podían resolverse con las acciones de los países individuales, como el contrabando de tabaco y la filtración de anuncios de tabaco desde países que carecían de una reglamentación estricta a aquellos que tenían restricciones sobre dónde y a quién podían las empresas tabacaleras comercializar sus productos. Esta justificación inicial del convenio marco se manifiesta en el preámbulo de la versión final del CMCT, que señala las siguientes cuestiones como centrales para los objetivos del tratado: [6]
- el dramático aumento del consumo mundial de tabaco;
- El aumento del tabaquismo y otras formas de consumo de tabaco entre niños y adolescentes
- el impacto de todas las formas de publicidad, promoción y patrocinio destinadas a fomentar el consumo de tabaco
El tratado se destaca por la inclusión sin precedentes de organizaciones no gubernamentales en todo el proceso de negociación y redacción. [14] Según Elinor Wilson, ex vicepresidenta de la Federación Mundial del Corazón, "el CMCT es un excelente ejemplo de colaboración entre los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales a través de la Alianza del Convenio Marco, que ha dado como resultado avances en materia de salud pública mundial". [15] Esta colaboración entre las ONG y la OMS cambió para siempre la forma en que la OMS trata a las organizaciones no gubernamentales, y en 2002 se modificó la constitución de la OMS para reflejar este cambio en las relaciones. [14]
Gran parte de la base para la justificación económica del CMCT fue establecida por el Banco Mundial. Para contrarrestar las preocupaciones de que la legislación internacional de control del tabaco dañaría indebidamente a las economías de las cuales el cultivo, la fabricación y la venta de tabaco eran una parte importante, la OMS citó una publicación histórica del Banco Mundial titulada Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control (CTE) , en la que se afirmaba que el control del tabaco no dañaría a las economías, salvo a unas pocas seleccionadas de países agrarios que dependían inusualmente de la producción de tabaco. Mamudu, Hammond y Glantz revelan que "como institución financiera con influencia sustancial en los países en desarrollo, la publicación de la CTE por parte del Banco amenazaba con socavar los argumentos económicos de las tabacaleras" sobre los efectos nocivos del control del tabaco. [13]
De hecho, incluso antes de que el tratado se hiciera público, los representantes de la industria tabacalera emprendieron un esfuerzo concertado para frustrar los esfuerzos de los redactores del CMCT, además de los responsables de las políticas participantes de los distintos estados miembros de la OMS. Incapaz de argumentar en contra de la abrumadora evidencia científica sobre los efectos nocivos del tabaco para la salud, la industria tabacalera aprovechó el potencial daño económico del CMCT. En respuesta al CTE del Banco Mundial , la industria realizó varios intentos de desacreditar el informe, especialmente a través de las actividades de relaciones públicas de la Asociación Internacional de Productores de Tabaco (ITGA) y empleando a economistas ajenos al Banco Mundial para que publicaran sus propios análisis. [13] Entre el 4 y el 16 de marzo de 2000, la ITGA, financiada por la industria tabacalera, emprendió lo que denominaron una "roadshow", durante la cual los representantes de la ITGA hablaron con los responsables de las políticas en los países en desarrollo de la India, Kenia, Malawi, Sudáfrica y Zimbabwe, además de dos "mini-roadshows" en Argentina y Brasil, con el fin de expresar la oposición de la ITGA al CMCT con el argumento de que el CTE había subestimado la amenaza que el control del tabaco plantearía a las economías en desarrollo. [13] Una vez que las negociaciones para el CMCT estaban en marcha, la industria tabacalera volvió a intentar reducir el impacto de la legislación internacional sobre su negocio presionando a los delegados en la convención de Ginebra. Sin embargo, según Mamudu, Hammond y Glantz, "estos esfuerzos... no socavaron la aceptación del CTE durante las negociaciones del CMCT y el CTE siguió siendo un análisis económico autorizado del control mundial del tabaco". [13]
No obstante, el CMCT reconoce que su programa perjudicará inevitablemente a los agricultores que actualmente dependen del tabaco para su sustento. Con ese fin, el tratado alienta a las Partes a ayudar a los agricultores de tabaco a realizar la transición del tabaco a cultivos alternativos. El artículo 17 del Convenio Marco establece: "Las Partes, en cooperación entre sí y con las organizaciones intergubernamentales internacionales y regionales competentes, promoverán, según proceda, alternativas económicamente viables para los trabajadores del tabaco, los cultivadores y, en su caso, los vendedores individuales". [16] En particular, el CMCT favorece las opciones de desarrollo sostenible frente al cultivo de tabaco. Para lograrlo, se alienta a los gobiernos de las Partes y a los defensores del control del tabaco a invertir en una mejor infraestructura, especialmente en el transporte, para facilitar el acceso de los agricultores a mercados nuevos y extranjeros cuando hagan la transición, mejorando al mismo tiempo el acceso de los agricultores al crédito que pueda ser necesario para convertir sus instalaciones existentes. [17]
El Convenio define el control del tabaco como la reducción de la demanda, la oferta y los daños (artículo 1d). Disposiciones importantes del tratado exigen que las partes apliquen las siguientes medidas:
Estado del mapa mundial
Estados Unidos no es parte del Convenio Marco para el Control del Tabaco. [4] Cuando el tratado firmado se presentó para ratificación , el presidente George W. Bush no envió el CMCT al Senado de los Estados Unidos para su consideración, impidiendo así la plena participación de los EE. UU. en la implementación del Convenio Marco.
Además, Estados Unidos ha tratado de cambiar ciertas disposiciones del CMCT, pero con un éxito limitado. [2] Entre las disposiciones a las que se opuso con éxito se encontraban una prohibición obligatoria de la distribución de muestras gratuitas de tabaco (que ahora es opcional), una definición estricta del término "menor" en relación con la venta de tabaco (que ahora se refiere a la legislación nacional) y amplias limitaciones relativas a la publicidad, la promoción y el patrocinio del tabaco (que se consideraban violatorias de la libertad de expresión y ahora están sujetas a limitaciones constitucionales). Entre las disposiciones a las que se opuso sin éxito Estados Unidos se encontraban el requisito de que las etiquetas de advertencia se escribieran en el idioma del país donde se venden los productos de tabaco y la prohibición de descripciones engañosas y confusas como "bajo contenido de alquitrán" o "ultraligero", que podrían infringir las protecciones de las marcas registradas.
En octubre de 2022, hay 14 Estados no partes que son miembros de la ONU: seis que han firmado pero aún no lo han ratificado ( Argentina , Cuba , Haití , Marruecos , Suiza y Estados Unidos ); y ocho que no lo han firmado ( República Dominicana , Eritrea , Indonesia , Liechtenstein *, Malawi , Mónaco , Somalia y Sudán del Sur ).
El CMCT estableció dos órganos principales para supervisar el funcionamiento del tratado: la Conferencia de las Partes y la Secretaría Permanente. Además, hay más de 50 organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que son observadores oficiales de la Conferencia de las Partes. [5]
Según el CMCT, en 2010, "la mayoría de las Partes ya han aprobado o están renovando y fortaleciendo la legislación y las políticas nacionales para cumplir con sus obligaciones en virtud del tratado" y el 80% de las Partes facilitaron programas de información pública y/o educación sobre los peligros del tabaco y frenaron el consumo de tabaco entre los menores de edad mediante leyes que prohíben a los minoristas vender productos de tabaco a menores. [5] Además, el 70% de las Partes hicieron obligatorias las "advertencias sanitarias grandes, claras y visibles" en los paquetes de tabaco. [5] Sin embargo, Haik Nikogosian advierte que la eficacia del tratado depende de cómo las Partes implementen las directrices. [5] La implementación del CMCT resulta más difícil para las economías en desarrollo y en transición, debido a una brecha entre su necesidad de control del tabaco y los recursos a los que pueden acceder para cumplir con las directrices del CMCT. Esto también resulta difícil para la Unión Europea [18] y Australia.
En 2008, el CMCT recomendó introducir un empaquetado sencillo de tabaco , que en 2012 se adoptó posteriormente en Australia. [19]
Los intentos recientes de evaluar la aplicación y eficacia del CMCT han demostrado que el cumplimiento real de las políticas por parte de los Estados es bastante bajo y que su infraestructura de aplicación está plagada de errores. [20] Por ejemplo, cuando Hoffman et al. compararon la base de datos de la OMS sobre la aplicación del CMCT con los informes nacionales de aplicación, descubrieron que el 32% de las respuestas de los países estaban mal informadas en la base de datos; el 3% eran errores obvios, el 24% faltaba a pesar de haber sido informadas por los países y el 5% había sido malinterpretado por el personal de la OMS. En algunos casos, el CMCT ha sido activamente socavado. [21] Estos hallazgos pusieron de relieve la necesidad de una infraestructura más sólida de la OMS para hacer un seguimiento y registrar el cumplimiento de las políticas por parte de los Estados. [20] Además, el Observatorio de Empresas de Europa recomienda "enumerar de forma proactiva todas las reuniones [...] entre funcionarios de la Comisión y la industria tabacalera y/o sus representantes". [22]
Los periodistas y el público fueron expulsados por la fuerza de la convención de octubre de 2014 que tuvo lugar en Moscú (COP6). [23] El Washington Times informó que los delegados del CMCT estaban discutiendo en secreto un impuesto mundial al tabaco. [23]
En 2017, la Secretaría de la Convención inició un nuevo proyecto para ayudar a las Partes a fortalecer la implementación del tratado. [24]
La Agenda 2030 de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible refleja la importancia del control del tabaco para promover el desarrollo, incluida una referencia específica a la aplicación del CMCT de la OMS en la meta 3.a. Dado el impacto del tabaco en el desarrollo, la aplicación del Convenio desempeñará un papel importante en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). [25]
El proyecto CMCT 2030 tiene como objetivo apoyar a las Partes en el CMCT de la OMS que reúnen los requisitos para recibir asistencia oficial para el desarrollo (AOD) a fin de lograr los ODS impulsando la implementación del Convenio. El proyecto se desarrollará desde abril de 2017 hasta marzo de 2021. [24]
A través del proyecto CMCT 2030 , se brindará apoyo técnico a los gobiernos nacionales de estos países para:
A través del proyecto CMCT 2030 , la Secretaría del Convenio promoverá la aplicación del CMCT de la OMS como parte de la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y brindará apoyo general y materiales a los países de ingresos bajos y medianos (PIBM) en las áreas mencionadas anteriormente. Esto incluirá talleres, conjuntos de herramientas, capacitación en línea sobre control del tabaco, cooperación Sur-Sur y triangular, y otras formas de asistencia a los gobiernos nacionales para acelerar la implementación del tratado. [27]
La Secretaría del Convenio también podrá brindar un apoyo intensivo a un máximo de 15 países seleccionados que sean Partes en el CMCT de la OMS, reúnan los requisitos para recibir asistencia oficial para el desarrollo y hayan demostrado la motivación y el compromiso necesarios para avanzar en la aplicación del tratado. Esto incluirá la prestación de asesoramiento especializado directo y en función de la demanda, asistencia técnica y apoyo entre pares para crear capacidad nacional a fin de mejorar el control del tabaco de acuerdo con los recursos disponibles. [28]
En 2012 se firmó en Seúl (Corea del Sur) un Protocolo complementario a la Convención para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco . El Protocolo entrará en vigor una vez que lo hayan ratificado 40 Estados que han ratificado la Convención. En julio de 2017, había 28 firmas [29] y el Protocolo reúne a más países cada año.
Después de que se cerraron las puertas y se reanudó la reunión, quedó claro por qué los delegados ahuyentaron al público: querían trabajar en secreto para aprobar un impuesto global al tabaco.
