La oficina del Alto Comisionado de la OSCE para las Minorías Nacionales (ACMN) está encargada de identificar y buscar una pronta resolución de tensiones étnicas que puedan poner en peligro la paz, la estabilidad o las relaciones amistosas entre y dentro de los estados participantes de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa. .
La oficina fue creada el 8 de julio de 1992, por la Cumbre de Helsinki de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE), ahora conocida como (OSCE). El ACMN se centra en el área de la OSCE y alertará a la Organización cuando surja una situación. tiene el potencial de convertirse en un conflicto. [1] La Organización está formada por 57 Estados participantes en América del Norte, Europa y Asia. [2] El establecimiento del ACMN se considera generalmente una “historia de éxito” [3] y un instrumento útil para la prevención de conflictos. [4]
La creación de la oficina del ACMN estuvo directamente relacionada con las circunstancias políticas de principios de los años noventa. [5] Las guerras yugoslavas fueron conflictos étnicos que estallaron después del colapso del Muro de Berlín y del comunismo, y que eventualmente resultaron en la desintegración del país. Los esfuerzos de la CSCE, la Unión Europea y las Naciones Unidas no lograron lograr la paz. La frustración por no poder evitar una tragedia humana tan devastadora llevó al gobierno de los Países Bajos a proponer el puesto del ACMN. [6] Esta oficina tendría como objetivo prevenir conflictos basados en tensiones con minorías étnicas. En lo que respecta a la tragedia yugoslava, se consideró que los esfuerzos internacionales habían fracasado debido al conocimiento limitado de los mediadores internacionales sobre la situación étnica. [7] Esto a menudo significó que las tensiones aumentaron porque la comunidad internacional no entendió completamente los problemas en juego. Además, cualquier ayuda internacional que se proporcionó llegó demasiado tarde. Se reconoció que esas tensiones debían identificarse y abordarse lo antes posible para evitar una escalada que condujera a un conflicto interminable. El conflicto yugoslavo también dejó claro que muchos conflictos en todo el mundo tenían su origen en tensiones que involucraban a minorías nacionales. En este contexto se presentó la propuesta para la oficina del ACMN.
Se plantearon muchas preocupaciones con respecto al modelo propuesto por los Países Bajos. [8] Como resultado, se implementaron en el mandato varias restricciones importantes al papel del ACMN.
Los Estados no estuvieron de acuerdo sobre si los derechos de las minorías nacionales eran derechos individuales o de grupo. En última instancia, hubo una clara exclusión de casos individuales a través del párrafo 5 c) del mandato del ACMN. [9] Esto prohíbe al Alto Comisionado considerar “violaciones de los compromisos de la CSCE con respecto a una persona individual perteneciente a una minoría nacional”. Muchos Estados temían que el ACMN se convirtiera en una especie de " defensor del pueblo " de las minorías nacionales. El objetivo de la oficina no era crear un nuevo instrumento de derechos humanos, sino crear una herramienta de prevención de conflictos. [10] Esto se enfatizó en el título del cargo: Alto Comisionado para las Minorías Nacionales, no para las Minorías Nacionales.
Muchos estados también se opusieron firmemente a la participación del ACMN en casos de terrorismo. [11] Como resultado, al ACMN se le prohibió considerar 'cuestiones de minorías nacionales en situaciones que involucran actos de terrorismo organizado'. [12] La comunidad internacional decidió además que el ACMN no debería poder 'comunicarse y (...) reconocer las comunicaciones de cualquier persona u organización que practique o apruebe públicamente el terrorismo o la violencia'. [13] En algunos casos, esta cláusula se ha convertido en una forma para que los estados prohíban al ACMN interferir con los problemas de sus minorías. [14]
El mandato del ACMN, tal como se definió en la Cumbre de Helsinki de 1992, contenía muchas ambigüedades, la más importante de las cuales es la definición de “minorías nacionales”. En el mandato no se dio ninguna orientación clara sobre cómo interpretar este término. Esto se debió en gran medida a que los estados participantes de la CSCE no pudieron llegar a un acuerdo sobre la definición de "minorías nacionales" y, por lo tanto, optaron por no proporcionar ninguna definición. [15]
El primer Alto Comisionado, Max van der Stoel , se centró en aclarar y definir su mandato. [16] Lo hizo consultando a muchos expertos en derechos de las minorías y derecho internacional, y desarrollando así un conjunto de directrices y prácticas para superar las ambigüedades del mandato. A través del mandato ampliamente definido, pudo abordar el papel de la mejor manera que consideró adecuada. [17] El enfoque adoptado por van der Stoel llegó a definir cómo sus sucesores también abordaron el papel. Su definición de “minorías nacionales” tenía tres elementos diferentes. [18] En primer lugar, una minoría nacional podría distinguirse del resto de la sociedad a través de características lingüísticas, étnicas o culturales. En segundo lugar, esa minoría se esfuerza por proteger y fortalecer las características que conforman su identidad. Finalmente, hizo referencia al párrafo 32 del Documento de Copenhague de la CSCE de 1990, [19] que enfatizaba que ser parte de una minoría nacional era una elección individual de una persona. [20] En el enfoque adoptado por van der Stoel y sus sucesores, no existe ningún requisito de que una minoría nacional sea una minoría numérica en la población. [21] En muchos casos, una minoría nacional será mayoría en determinados países o regiones.
La función principal del ACMN es identificar y abordar las tensiones que involucran a minorías nacionales y que podrían convertirse en un conflicto. [22] Esto implica una “alerta temprana” de un conflicto potencial seguida de una “acción temprana” para disolver las tensiones. [23] El mandato autoriza al ACMN a evaluar 'el papel de las partes directamente interesadas, la naturaleza de las tensiones y los acontecimientos recientes y, cuando sea posible, las posibles consecuencias para la paz y la estabilidad dentro del área de la OSCE'. [24] Su papel más importante no es necesariamente resolver completamente todos los conflictos potenciales, sino más bien gestionarlos de manera que la tensión entre grupos no aumente sino que disminuya. [25] Esto implica tanto la mediación como la introducción de soluciones sostenibles.
En última instancia, el papel del Alto Comisionado es de diplomacia preventiva. [26] Debe proporcionar alertas tempranas sobre la escalada de tensiones, así como acciones tempranas para evitar una mayor escalada. Pueden surgir tensiones entre diferentes grupos sociales por una variedad de elementos, como el origen étnico, la religión o el idioma. [27] El ACMN trabaja para resolver estas tensiones y lograr la cohesión social, antes de que esas tensiones se conviertan en conflictos. El primer ACMN, Max van der Stoel, señaló que el ACMN debería tener como objetivo evitar que las disputas deriven en conflictos armados, pero también debería entender que en algunos casos la situación puede ir más allá del ámbito de la diplomacia preventiva. [28] Cuando los conflictos sólo pueden resolverse a largo plazo, se debe adoptar un enfoque más integral. Esto puede dar lugar a que la Alta Comisionada emita un aviso de alerta temprana al Consejo Permanente, junto con una solicitud a la OSCE para que le otorgue un mandato "ad hoc" para la prevención tardía del conflicto. [29] Sólo se ha emitido una vez un aviso de alerta temprana en virtud del párrafo 15 del mandato, en relación con la crisis de Kosovo de 1999. [30]
Para promover la cohesión social, el ACMN debe brindar asesoramiento y tomar medidas que sean específicas del contexto. Se deben realizar investigaciones importantes sobre la sociedad específica y los grupos étnicos involucrados para responder eficazmente a la situación. Van der Stoel siempre se preparó exhaustivamente para cualquier participación estatal, a menudo organizando un taller de uno o dos días con destacados expertos en varias áreas relevantes. [31] La importancia de este enfoque surgió debido a los fracasos de la comunidad internacional durante las guerras yugoslavas, donde la falta de comprensión de la situación étnica por parte de los mediadores internacionales a menudo condujo a un empeoramiento de la situación. [32]
Se considera que la labor realizada por los Altos Comisionados desde el inicio de sus funciones ha sido en gran medida exitosa. [33] El papel requiere conocimientos, herramientas y experiencia en el seguimiento de situaciones de tensión potencial, así como en el reconocimiento de signos de escalada. [34] Estos conocimientos y habilidades son invaluables en lo que respecta a la prevención de conflictos que involucran a minorías, porque estas situaciones son a menudo muy precarias y complejas. Ninguna tensión interétnica es igual y cada una implicará diferentes factores e influencias históricas y culturales. Por lo tanto, existe una clara necesidad de una oficina especializada y centrada en las cuestiones de las minorías. [35]
El ACMN emplea varias técnicas diferentes para lograr su propósito de prevenir conflictos. El Alto Comisionado trabaja muy de cerca con el estado particular involucrado y con los líderes de los partidos relevantes. Si bien el ACMN en última instancia no puede imponer ninguna medida obligatoria, hay muchas maneras en que el ACMN puede ayudar en la situación. [36]
El Alto Comisionado ayudará a prevenir una escalada del conflicto introduciendo un estándar mínimo de derechos de las minorías, que debe ser respetado por el Estado y otros actores mayoritarios. También puede ayudar a implementar esos estándares y ayudarlos a convertirse en la norma en ese estado. Hay siete conjuntos de recomendaciones temáticas que pueden proporcionar una plataforma para mejorar las relaciones interétnicas y ayudar a reducir la tensión. Estas incluyen recomendaciones sobre educación, derechos lingüísticos, participación, estados familiares, vigilancia policial en sociedades multiétnicas, lenguas minoritarias en los medios de radiodifusión e integración y prevención de conflictos. [37] El ACMN recomienda frecuentemente que los estados tomen medidas para proteger las lenguas minoritarias, ya que ésta es una de las principales causas de tensión interétnica. [38] Sin embargo, la OSCE y el ACMN también promueven una política de integración, que lucha por lograr un equilibrio entre la protección de la cultura minoritaria y el desarrollo de una identidad común global. Se trata de políticas de integración como el fomento del aprendizaje de la lengua estatal. [39] El Alto Comisionado también promueve la educación sobre las lenguas minoritarias nacionales y las prácticas religiosas como forma de prevenir conflictos. [40] Esta es una manera de fomentar la apreciación de la diversidad entre las comunidades y también de disolver los estereotipos sobre ciertos grupos étnicos. [41]
El ACMN también se centrará en mejorar la comunicación entre las partes involucradas, incluidos los líderes del estado y los líderes de los grupos nacionales opuestos. [42] Esto implica ayudar a los procesos de negociación y garantizar la participación de todas las partes pertinentes. Al crear el cargo, se reconoció que la causa más frecuente de relaciones interétnicas hostiles era una comunicación insuficiente o distorsionada. [43] El ACMN desempeña un papel importante en el establecimiento de líneas de comunicación efectiva antes de que comiencen a desarrollarse relaciones hostiles.
Para desarrollar una sociedad pacífica, el Alto Comisionado se esfuerza por garantizar que todos los grupos minoritarios participen suficientemente en la vida pública y estén representados equitativamente a nivel nacional, regional y local. [44] Al garantizar que los grupos minoritarios participen en los procesos de toma de decisiones y que disfruten de cierto nivel de influencia, los Estados pueden evitar que estos grupos queden marginados. La participación activa y efectiva también proporciona remedios a los grupos que sienten que sus derechos están siendo violados y, al hacerlo, puede evitar que dichos grupos busquen remedios de manera más violenta. [45]
Es importante destacar que todos los gobiernos pueden ejercer el derecho de negarse a participar en la Alta Comisionada y pueden impedirle entrar al país. En tal circunstancia, el ACMN deberá informar a la OSCE. [46]
El primer ACMN, Max van der Stoel, estuvo involucrado en las tensiones interétnicas en Ucrania entre una importante minoría rusa y el gobierno de Ucrania de 1994 a 2001. Su trabajo durante este tiempo se consideró en gran medida exitoso en reducir las tensiones y construir soluciones pacíficas. Este conflicto tuvo múltiples capas y enfatizó la importancia de encontrar soluciones duraderas en la búsqueda de la paz. [47] Tras la desintegración de la URSS y la independencia de Ucrania en 1991, comenzaron a surgir tensiones a medida que Ucrania buscaba establecer su identidad. [48] En particular, estas relaciones incómodas fueron causadas por la dominación histórica rusa sobre Ucrania, así como por la prevalencia del idioma ruso en la vida ucraniana. Si bien el ACMN no fue el único actor influyente en la gestión y resolución de estas cuestiones, desempeñó un papel fundamental en el establecimiento del movimiento hacia la paz. [49]
La flexibilidad del mandato del ACMN y la naturaleza del papel permitieron a van der Stoel involucrarse en las tensiones en Ucrania en una etapa muy temprana. Pudo elaborar un enfoque discreto y creativo para abordar los problemas precarios que habían surgido en esa etapa. [50] El éxito de su trabajo allí se atribuye en gran parte a su capacidad para construir una relación de confianza con las partes involucradas y abordar todas las cuestiones desde una base de imparcialidad.
El ACMN fue invitado a Ucrania por el gobierno en febrero de 1994. En Ucrania en ese momento había varias cuestiones minoritarias que estaban causando tensión. El ACMN participó en la gestión de las relaciones entre la minoría rusa y la mayoría ucraniana, el estatus de Crimea dentro de Ucrania y el reasentamiento de los tártaros de Crimea . [51] Es importante destacar que se evitó el desarrollo de conflictos violentos en todas las zonas. Sin embargo, si bien la labor del ACMN fue en gran medida exitosa, también puso de manifiesto las limitaciones de su función. El gobierno ucraniano no estaba dispuesto a implementar la mayoría de sus recomendaciones, aunque siempre estuvo dispuesto a colaborar con el ACMN. [52] Por lo tanto, si bien el ACMN finalmente jugó un papel crítico en la prevención del conflicto en Ucrania, su capacidad para asegurar una solución sostenible en todas las áreas de tensión fue a menudo limitada. [53]